قانون بودجه، مهمترین قانون کوتاه مدت برای هر کشور محسوب می شود که در کشور ما به دلیل نقش پررنگ دولت در اقتصاد اهمیتی مضاعف پیدا می کند. سیر شکل گیری قانون نیز از تهیه لایحه توسط دولت در طی یک فرایند نسبتاً طولانی (به لحاظ تعداد دستگاههای مشارکت کننده در آن) آغاز و به تصویب در مجلس و تأیید شورای نگهبان ختم می شود. بودجه در طی سالهای 1384 به بعد مسأله سازترین متغیر اقتصادی کشور بوده است.
چالش های بودجه 87
رشدهای کم نظیر در تاریخ بودجه ریزی کشور طی سالهای 84 و 85 با تکیه بر منابع پایه پولی (Money Financing) که متعاقب آن رشد حجم نقدینگی از مرز هشدار و خطر عبور کرد از یکسو و انحلال سازمان متولی بودجه ریزی از سوی دیگر از مهمترین تحولات صورت گرفته در زمینه بودجه و اقتصاد طی سالهای اخیر بوده که اینک ما حصل آن در شتاب جدید نرخ تورم ظاهر شده است.
بودجه علاوه بر اهمیت اقتصادی که برای هر کشور دارد، سیاسی ترین قانون اقتصادی نیز تلقی می شود. در کشورهای پیشرفته، احزاب منافع گروههای اجتماعی مشخصی را نمایندگی می کنند و در نتیجه رقابتهای سیاسی در انتخابات، اثر تعیین کنندگی خود را در بودجه های سالانه منعکس می سازد. مطالعات تجربی زیادی در مورد رفتار بودجه های سالانه در زمانهای قبل و بعد از انتخابات در کشورهای در حال توسعه و پیشرفته صورت گرفته که همگی مؤید این واقعیت اند که به ویژه در کشورهای در حال توسعه، دولتها از ابزار بودجه برای انتخاب مجدد بیشترین استفاده را می کنند. این واقعیت خود را هم در حجم و هم در ترکیب بودجه نمایان می سازد. بخشهایی از بودجه که اثرگذاری انتخاباتی بیشتری دارند توسعه و بخشهایی دیگر با محدودیت مواجه می شوند.
حال با این مقدمه، به تحلیل اقتصاد سیاسی بودجه 87 می پردازیم. مطلبی که در این مقاله به اختصار مورد اشاره قرار خواهد گرفت خطری است که بلحاظ تعارض شرایط اقتصاد کلان کشور با انگیزه های اقتصاد سیاسی تصمیم گیرندگان، اقتصاد کشور را تهدید می کند.
بازیگران اصلی بودجه را دولت و مجلس تشکیل می دهند و مردم در رأس سوم این مثلث قرار دارند که تنها تأثیر پذیر از شیوه رفتاری این دو بازیگرند. دولت بودجه 87 را به عنوان آخرین بودجه قبل از انتخابات ریاست جمهوری سال 88 در پیش رو دارد. البته هر چند بودجه سال 88 در سال آینده تهیه و تصویب خواهد شد، اما با توجه به برگزاری انتخابات ریاست جمهوری در خرداد سال 88، بودجه سال آینده از یکسو ملاک دفاع دولت از سیاستهای خود و از سوی دیگر مهمترین سند مخالفین و رقبا در نقد عملکرد آن خواهد بود. نگارنده در سال 83 و در آستانه تبلیغات انتخاباتی ریاست جمهوری به نامزدهای انتخاباتی توصیه کرد که از بودجه برای انتخابات وعده ندهند چرا که تشدید کسری بودجه به ویژه در شرایط افزایش فشارهای بین المللی بر کشور شرایط دشواری را ایجاد خواهد کرد. متأسفانه این اتفاق با شدت زیاد رخ داد و کاهش فریبنده نرخ تورم علیرغم رشد 40 درصدی نقدینگی در سال گذشته، این شبهه را بوجود آورد که نقدینگی عامل تورم نیست.
به هر حال تغییر رویه بودجه ریزی سال 87 و حرکت آن به سمت اجمال و کسب اختیارات بیشتر برای دولت علامت خوبی برای انضباط مالی و کنترل رشد نقدینگی در سال آینده نیست. بخصوص اگر توجیه رئیس جمهور محترم برای رشد نقدینگی در مواردی مانند نقش بانکها در چاپ چک پول و تأثیر آن بر تورم در نظام کارشناسی دولت واقعاً جدی گرفته شده و اینگونه تصور شده باشد که عامل رشد نقدینگی نه رشد بودجه بلکه چاپ چک پول توسط بانکها بوده، این امکان وجود دارد که غفلت نسبت به آثار زیانبار تأمین پولی هزینه‌های دولت تداوم پیدا کند و انگیزه‌های انتخاباتی در تعارض با رفتار عقلایی تخصیص منابع مالی قرار گیرد.
اما بازیگر دیگر این داستان مجلس است که اتفاقاً آنهم در بررسی و تصویب بودجه با دو ویژگی مهم انتخاباتی مواجه است. ویژگی اول آنست که بررسی و تصویب بودجه 87 در مجلس در فضای انتخاباتی مجلس هشتم صورت می‌گیرد و بطور طبیعی نمی‌توان تأثیر این فضا بر ارقام بودجه سال آینده را نادیده گرفت. در مجالس ما همواره بعد محلی بر بعد ملی غلبه داشته و از آنجا که بخش اصلی منابع بودجه را درآمدهای نفتی و نه مالیات تشکیل می‌دهد نمایندگان مناطق مختلف با یکدیگر در هزینه‌کردن بیشتر درآمدهای نفتی در حوزه‌های انتخابیه در رقابت بوده‌اند. لذا توقع اینکه نمایندگان در تبلیغات انتخاباتی در حوزه‌های انتخابیه پیام‌آور انقباض در بودجه بمنظور کنترل تورم باشند واقع بینانه بنظر نمی‌رسد. ویژگی دوم آنست که مجلس هفتم آخرین بودجه خود را تصویب می‌کند.
این مجلس کاملاً هماهنگ با دولت از متمم انبساطی استثنایی بودجه سال 84 تا قانون بودجه سالهای 85 و 86 و نیز در سایر موارد، تقریباً هر آنچه را که دولت خواسته به تصویب رسانیده و علاوه بر آن با تصویب طرحهایی از قبیل تثبیت قیمت‌ها با این استدلال اشتباه که منجر به حل مشکل تورم خواهد شد از طریق تشدید عدم تعادل بودجه به رشد نقدینگی و شکل‌گیری تورم دامن زد. کارنامه مجلس با وارد شدن آخرین نمره مربوط به بودجه 87 کامل خواهد شد.
در مجموع با توجه به رشد بسیار بالای حجم نقدینگی طی سالهای اخیر، کند شدن نرخ رشد تولید ناخالص داخلی و نیز کاهش حجم حقیقی واردات بدلیل افزایش قابل توجه هزینه واردات ناشی از مشکلات بین‌المللی، شرایط تورمی می‌تواند تکرار وضعیت سالهای 1373 و 1374 را در پی داشته باشد و تنها راه جلوگیری از این شرایط اعمال سختگیری شدید در افزایش پایه پولی ناشی از فعالیتهای بودجه‌ای است. لکن فضای انتخاباتی حاکم بر باقیمانده سال جاری و سال آینده به هیچوجه با این سختگیری همساز نیست. زیرا هیچ یک از دو طرف تصمیم‌گیرنده در مورد بودجه (دولت و مجلس) انگیزه‌ای برای اعمال این محدودیت ندارند. شاید تنها راه مداخله مراجع سطوح بالاتر در کنترل رشد نقدینگی باشد.
شرح وظایف اداره کل بودجه
دریافت اصول، سیاستها و خط مشی های برنامه های توسعه و سیاستها و خط مشی ها و برنامه های مصوب رئیس سازمان در زمینه فعالیتهای جاری و عمرانی.
- تهیه بودجه جاری و عمرانی کل سازمان بر اساس برنامه های مصوب رئیس سازمان و در قالب قوانین و مقررات و ضوابط و معیارهای مملکتی و ارائه بودجه کل به رئیس سازمان جهت تصویب.
- بررسی و شناسایی راههای مختلف تامین اعتبارات و منابع مورد نیاز از محل کمکهای دولت و در آمدهای اختصاصی و ناشی از فعالیتهای سازمان و ارائه پیشنهاد جهت پیش بینی و درج موارد مذکور در بودجه سازمان و لایحه بودجه کل کشور.
– بررسی و مطالعه مستمر در قوانین برنامه و بودجه کل کشور و سایر مصوبات قانونی و تصویب نامه های دولتی جهت شناسایی و تشخیص منابع حصول و اقدام و پیگیری در مورد تحقق تامین و تحصیل منابع مذکور.
– تهیه و تنظیم گزارشهای تحلیلی و توجیهی جهت ارائه به دولت و مجلس شورای اسلامی و حضور مستمر و فعال در کمیسیونهای دولت، سازمان برنامه و بودجه و مجلس شورای اسلامی بهنگام بحث و بررسی بودجه سازمان.
– تهیه و ارائه هر گونه آمار و اطلاعات و گزارشهای مورد نیاز مراجع مذکور در طول مراحل بحث و بررسی و تصویب بودجه کل سازمان.
– پیگیری مستمر مراحل تصویب بودجه و انعکاس اخبار و تحولات مرتبط با آن به معاونت اداری و مالی و رئیس سازمان از آغاز تا مرحله نهایی.
– تهیه و تنظیم موافقت نامه های بودجه جاری و عمرانی سازمان و پیگیری اقدام های مربوط به امضاء و مبادله موافقت نامه ها بین سازمان وسازمان برنامه و بودجه پس از تصویب و ابلاغ بودجه سازمان.
– تهیه و تدوین ضوابط و معیارهای مربوط به نحوه محاسبه و برآورد اقلام در آمدها و هزینه های بودجه و تهیه و تنظیم دستورالعملها و روشهای بودجه بندی به حوزه ها، واحدها و مراکز و ارائه خدمات مشورتی،تخصصی و کارشناسی جهت تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه بر مبنای برنامه و بودجه مصوب کل سازمان.
- دریافت بودجه پیشنهادی حوزه ها، واحدها و مراکز و بررسی آنها بر اساس برنامه و بودجه مصوب و انجام تغییرات و اصلاحات لازم با هماهنگی معاونت برنامه ریزی و تحقیقات و با مشورت، تبادل نظر و همکاری مدیران و مسئولان ذیربط هر حوزه، واحد یا مرکز و مدیران حوزه های تخصصی حسب مورد و نیاز .
- تهیه و تنظیم بودجه تفصیلی حوزه ها، مراکز و واحدها و تهیه گزارش های تحلیلی و توجیهی جهت ارائه به رئیس سازمان به منظور تصویب بودجه پیشنهادی با همکاری معاونت برنامه ریزی و تحقیقات .
- ابلاغ بودجه تفصیلی مصوب به همراه ضوابط و دستورالعمل اجرایی بودجه و ارائه مشورت ها و رهنمودهای تخصصی در جهت ایجاد وحدت رویه و هماهنگی در اجرای بودجه و در جهت فراهم آوردن زمینه مساعد و تسهیلات لازم به منظور اعمال نظارت و ارزیابی بر عملکرد بودجه .
– بررسی و مطالعه راه های مختلف اعمال صرفه جویی در هزینه ها و نیز نحوه تحصیل درآمد بیشتر و افزایش منابع و اعتبارات مورد نیاز و ارائه پیشنهاد به معاونت اداری و مالی همراه با گزارش های تحلیلی و تخصصی.
– اقدام در مورد تامین و دریافت اعتبارات تخصیص یافته و سایر درآمدها و منابع از وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه داری کل) و همچنین پیگیری وصول سهمیه ارزی سازمان از سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران .
– تهیه و ارائه گزارش های تحلیلی از وضعیت منابع و مصارف سازمان در مقاطع مختلف زمانی.
– تهیه و تدوین روش ها، ضوابط و معیارهای ارزیابی و نظارت بر عملکرد بودجه و ابلاغ به حوزه ها، واحدها و مراکز و اعمال روش ها و مقررات مذکور در جهت تطبیق و مقایسه عملکرد بودجه با مصوبات ابلاغ شده و ارائه گزارش نتایج حاصل به معاون اداری و مالی.