تحقیق مقاله برنامه ریزی و بودجه (ریزی)

تاریخچه

1- پیشینه تاریخی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور

سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشوراز ادغام دو سازمان امور اداری و استخدامی کشور(سابق) و سازمان برنامه و بودجه (سابق) به وجود آمده است.

الف- سازمان برنامه و بودجه

به منظور هماهنگ نمودن فعالیت های عمرانی و لزوم تهیه برنامه هایی برای رشد اقتصادی و اجتماعی کشوردر سال 1316 هجری شمسی شورای اقتصادی تشکیل شد. در 17 فروردین سال 1325 به موجب تصویب نامه هیات وزیران هیاتی به نام هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور تشکیل شد. هیات دولت پس از دریافت گزارشات ارائه شده از سوی این هیات در مرداد ماه سال 1325 تصویب کرد؛ برای رسیدگی به برنامه های ارائه شده از سوی وزارتخانه ها هیات جدیدی به نام هیات عالی برنامه تشکیل شود.

هیات عالی برنامه در سال 1327 لایحه قانون برنامه هفت ساله عمرانی کشوررا تهیه و به مجلس وقت ارائه کرد. در این لایحه برای نخستین بار باتوجه به لزوم جلوگیری از ایجاد اصطکاک بین سازمان هایی که عملیات مشابه انجام می دهند از سویی و لزوم تحول اقتصادی کشور از سوی دیگر پیشنهاد می شود اجرای برنامه از طریق همکاری بین دوایر دولتی و سازمان های وابسته به دولت از یک طرف و سازمانی خاص به نام سازمان برنامه  از طرف دیگر انجام گیرد. به این ترتیب در مهر ماه 1327 اداره ای به نام اداره دفتر کل برنامه تاسیس می شود که بعدا این اداره  سازمان موقت برنامه نامیده می شود. درنهایت طبق قانون مصوب 26 بهمن 1327 سازمان برنامه  به وجود می آید.

با تصویب قانون برنامه و بودجه در 15 اسفند 1351 سازمان برنامه به دلیل انتقال وظیفه تهیه و تدوین تمامی بودجه به آن 'سازمان برنامه و بودجه ' نامیده می شود.

ب- سازمان امور اداری و استخدامی کشور

در سال 1334 شمسی  اداره کل طبقه بندی مشاغل  وابسته به وزارت دارایی به وجودآمد که هدف آن برقراری هماهنگی در حقوق و مزایای مستخدمان کشوری و به طور کلی اجرای اصل حقوق مساوی برای کار مساوی در محدوده نظام طبقه بندی مشاغل بود. در سال 1337 اداره کل مذکور  به سازمان خدمات کشوری تغییر نام یافت و ازوزارت دارایی منتزع و تحت نظر نخست وزیر قرار گرفت. فکر تجدید نظر در مقررات استخدامی و ایجاد مرکزی برای نظارت امور استخدامی کشور روزبه روز قوت بیشتری می گرفت تا اینکه در سال1340شورای عالی اداری کشور به وجود آمد و کار تدوین قانون استخدام کشوری را از سر گرفت. شورای عالی اداری با بررسی کلیه قوانین و مقررات استخدامی کشور و بررسی ومقایسه مقررات استخدامی کشور با چندین کشور پیشرفته و در حال توسعه و بحث و مذاکره با صاحب نظران  طرح مقدماتی لایحه استخدام کشوری را تهیه کرد. این لایحه پس از بررسی و تجدید نظر در هیات رئیسه شورای عالی اداری کشور و کمیسیون منتخب در هیات دولت و کمیسیون استخدام مجلس شورای ملی در تاریخ 31/3/1345  در یازده فصل به تصویب رسید. به موجب این قانون شورای عالی اداری جای خود را به سازمانی تحت عنوان سازمان امور اداری و استخدامی کشور  داد.

2- تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور

پیشینه :

سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور  براساس مصوبه هشتاد و ششمین جلسه شورای اداری (در تاریخ 11/12/1378 )  به منظور تحقق مطلوب و ظایف و اختیارات رئیس محترم جمهوری  موضوع اصل 126 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تامین یک پارچگی در مدیریت کلان و فراهم کردن زمینه تحقق مطلوب برنامه توسعه اقتصادی  اجتماعی و فرهنگی کشور  از ادغام دو سازمان برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور تشکیل شد و فعالیت های خود را از تیر ماه سال 1379 آغاز کرد.

ساختار تشکیلاتی

سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور  متشکل از رئیس(که سمت معاونت رئیس محترم جمهور را نیز بر عهده دارد) 5 دفتر و اداره مستقل تحت پوشش ریاست سازمان  2 شورای عالی اداری و شورای اقتصاد  9 معاونت( شامل دفاتر و دوایر مختلف) 8 شورا و هیات وابسته  5 مرکز سازمان و واحد تابع و 28 سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان ها است:

الف- معاونت ها

1- معاونت امور اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه  2- معاونت امور تولیدی 3- معاونت امور مدیریت و منابع انسانی 4- معاونت امور زیربنایی 5- معاونت امور اجتماعی  6- معاونت امور فرهنگی ؛ آموزشی و پژوهشی  7- معاونت امور فنی 8- معاونت امور مجلس و استان ها 9- معاونت امور پشتیبانی.

ب- شورا ها و هیات های وابسته

1- شورای عالی اشتغال 2- شورای امور اداری و استخدامی کشور 3- شورای حقوق و دستمزد 4- شورای عالی آمار 5- شورای عالی انفورماتیک 6- هیات عالی نظارت و 7- شورای عالی نقشه برداری 8- شورای عالی فنی.

ج- سازمان ها مراکز و واحدهای وابسته

1- مرکز آمار ایران 2- موسسه آموزش وپژوهش مدیریت  و برنامه ریزی  3-  سازمان بازنشستگی کشوری 4- سازمان نقشه برداری کشور 5 - سازمان ملی بهره وری ایران .

مروری بر تحولات نظام بودجه ریزی

   مقدمه

با توجه به خصوصیات متفاوت اقتصادی، اجتماعی کشورهای صنعتی پیشرفته و کشورهای کمتر توسعه یافته، در ادبیات مربوط به بودجه‌ریزی به این دو گروه از کشورها جداگانه اشاره شده است. کاربرد سیاست مالی در کشورهای صنعتی با کاهش بیکاری به وسیله ایجاد تحرک در تقاضا از طریق کسری بودجه بوده است. در دوره‌هایی که تقاضا در سطح پایینی قرار دارد. کشورهای صنعتی با منابع تولیدی عاطل از جمله تجهیزات سرمایه‌ای و نیروی انسانی روبرو هستند. در این گونه مواقع سیاست مالی با ایجاد تحرک لازم در تقاضا می‌تواند اثرات دوری را به حداقل برساند.

در کشورهای در حال توسعه مشکل حادتر است. در این کشورها بیکاری دوری نبوده بلکه ساختاری است، و استفاده از سیاستهای مالی برای ایجاد قدرت خرید بیشتر موجب افزایش قیمت و واردات خواهد شد. علاوه بر این کشورهای در حال توسعه با مشکل عدم ثبات کوتاه مدت ناشی از عواملی چون کشت نامطلوب در بخش کشاورزی، کاهش قیمت کالاهای صادراتی و نظایر آن روبرو هستند. لذا، نقش سیاست مالی در این کشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ایجاد رشد اقتصادی و افزایش نرخ بهره‌برداری از ظرفیت‌های موجود تولیدی است. در این کشورها به دلیل ضعف بازارهای مالی، وجود بخش‌های غیرپولی در اقتصاد و همچنین نقش عمده دولت در فرآیند تولید، از سیاستهای پولی استفاده کمتری می‌شود.

تفاوت‌های مربوط به کاربرد سیاستهای مالی لزوماً ارتباطی با کاربرد نظام‌های بودجه‌ریزی ندارد. شمار زیادی از کشورهای در حال توسعه از نظام بودجه‌ریزی کشورهای استعماری سابق (انگلیس و فرانسه) و همچنین نظام‌های بودجه‌ریزی کشورهای آمریکای لاتین (که مخلوطی از نظام بودجه‌ریزی فرانسه و انگلیس است) استفاده می‌کنند. به همین دلیل است که بررسی‌های بعمل آمده در زمینه نظام بودجه‌ریزی به جای اشکال‌های فنی، بیشتر اشاره به عوامل اداری- تشکیلاتی داشته‌اند. "کایدن و وایلدافسکی" در بررسی که در این زمینه کرده‌اند، کشورهای فقیر را کشورهایی با مشکلات بودجه‌ای خاص تلقی کرده‌اند. آنها کشورهای فقیر را کشورهای با درآمد سرانه کمتر از 900 دلار، سطح پایین تجهیز منابع، بدون حساب بودن هزینه‌ها و نظام اداری ضعیف دانسته‌اند. بررسی‌های تجربی که در این زمینه بعمل آمده است، نشان داده که تفکیک فوق در بسیاری موارد قابل تعمیم نیست و شمار زیادی از کشورها علیرغم داشتن درآمد سرانه کمتر از 900 دلار، از نظر بودجه‌ای ضعیف نیستند و حتی بعضی از آنها با مازاد بودجه مواجه هستند. از دیدگاه تجهیز منابع نیز در بعضی از کشورهای موسوم به فقیر، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی بیشتر از 20 درصد می‌باشد. تجزیه شوکهای اول و دوم نفتی نیز نشان داده است که تورم، وابستگی و افزایش مستمر کسری بودجه مشکلاتی است که در بین تمامی کشورها مشترک می‌باشد و اختصاص به گروه خاصی از کشورها ندارد. لذا، برای قایل شدن تفکیک بین کشورها باید به دنبال ضوابط دیگری بود. یکی از ضوابطی که در این زمینه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزینه‌های بودجه و برخی از وجوه نهادی آنها است. بدین منظور هزینه‌ها به 4 گروه تقسیم شده است: (1) فعالیتهای عمومی سنتی و برخی امور حاکمیتی (دفاع، آموزش، بهداشت و...)، (2) فعالیتهای صنعتی و بازرگانی دولت، (3) پرداختهای انتفاعی به بخشهای تولیدی (صنایع و کشاورزی و...)  و (4) پرداختهای انتقالی به خانوارها و افراد، نقش هر یک از اقلام فوق بستگی به بینش سیاسی دولت و جایگاه ساز و کار بازار در اقتصاد دارد. ویژگیهای خاص زیر را می‌توان برای کشورهای مختلف در ارتباط با معیارهای فوق بیان کرد:

·  به دلیل وجود نظام مستقر تأمین اجتماعی، در کشورهای صنعتی و بعضی از کشورهای در حال توسعه آمریکای لاتین، سهم هزینه‌های انتقالی به خانوارها و افراد بیشتر از سایر کشورها است.

·  نسبت مخارج مربوط به فعالیتهای بازرگانی و صنعتی به کل هزینه‌ها در کشورهای در حال توسعه بیشتر است، زیرا در این کشورها دولت نقش عمده را در توسعه اقتصادی دارد.

·  به دلیل دخالت مستقیم دولت در ارایه خدمات اجتماعی، سهم هزینه‌های آموزشی و بهداشتی در کشورهای در حال توسعه بیشتر است.

·  در مورد هزینه‌های دفاعی، با توجه به ماهیت آن تفکیک خاصی را نمی‌توان بین کشورها قایل شد. تفاوتهای نهادی بین کشورها عمدتاً در ارتباط با تدوین برنامه‌های توسعه است. بیشتر کشورهای در حال توسعه اقدام به تهیه برنامه‌های میان مدتی کرده‌اند که سیاستهای مالی آنها در چارچوب این برنامه تهیه می‌گردد. کشورهای صنعتی عموماً دارای برنامه‌های عمرانی نیستند، ولی هزینه‌های خود را از طریق روشهای پیشرفته بودجه‌بندی و استفاده از الگوهای خاص هزینه‌ای برآورد می‌کنند.

تحولات نظام بودجه‌ریزی بعد از سال 1980 

اصلاحات به عمل آمده طی دوره پنج ساله 1980-1930 به دلیل نارسایی‌هایی که داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند. بخش عمده‌ای از ادبیات مربوط به اصول سیاسی و تشکیلات دولتی اشاره به این موضوع دارند که در نظامهای بودجه‌بندی به کار گرفته شده، به رویکردهای بودجه‌ای سیاسی و سنتی توجهی نشده است. براساس ادبیات مزبور بیشتر راه‌حلهای اقتصادی، در واقع مشکل سیاسی هستند در حالی که راه‌حلهای سیاسی ممکن است به مشکلات اقتصادی منجر شوند.

برخی از تحلیل‌گران نیز معتقد بودند که اصلاحات انجام گرفته نباید از دیدگاه عدم موفقیت در تحقق هدفهای موردنظر، بلکه از دیدگاه مسایلی که با استفاده از آنها مطرح شده و مسایلی که در آینده پیش روی بودجه‌ریزان قرار می‌گیرد، مورد توجه قرار گیرند. بررسی‌های تجربی در مورد این اصلاحات نشان داد که کاربرد این اصلاحات و نوآوری‌های نهادی ذی‌ربط منجر به ایجاد دو دسته مشکلات شد. در کشورهای صنعتی، مشکل اساسی در ارتباط با روشهای بکار گرفته شده و برنامه‌ریزی مالی میان‌مدت و نوع بحثهای میان دستگاه‌های نظارت‌کننده و مصرف‌کننده اعتبارات بود. دستگاه‌های مصرف‌کننده، اعتبار متقاضی افزایش اعتبار در سطحی بالا بودند که تأمین آنها منجر به افزایش تورم و در نتیجه کاهش رقم واقعی هزینه‌ها شد. مشکل تعدیل کوتاه‌مدت هزینه‌ها نیز منجر به بروز مسایل سیاسی و کاهش انعطاف سیاسی تصمیم‌گیران شد. هماهنگی بین تغییرات بودجه‌ای کوتاه‌مدت و استراتژی میان مدت اقتصادی مشکلی بود که لاینحل باقی ماند.

در کشورهای در حال توسعه فرآیندهای بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی که توسط دستگاه‌های مستقل انجام می‌گرفتند، منجر به مشکل دوگانگی شده که اثرات آن به تمامی ساختار و طبقه‌بندی های مختلف بودجه سرایت کرد. مسائل مربوط به تمرکز و عدم تمرکز نیز اگرچه در بعضی مقاطع مورد توجه قرار گرفت، لیکن هیچگاه به عنوان یک وجه مهم بودجه‌بندی با آن برخورد نشد.

تحولات نظام بودجه‌ریزی از سال 1980 بیشتر حول محور اساسی مسائل اساسی فوق بود. تلاش‌های به‌عمل آمده طی این دوره را می‌توان تحت شش فصل اساسی جمع‌بندی کرد:

الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه بندی

ب) عدم تمرکز و فدرالیسم مالی

ج) ارتقای مدیریت و شفاف‌سازی حساب های مالی

د) بودجه ریزی بر مبنای عملکرد

ه) نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج

و ) نظام چارچوب میان مدت هزینه های بودجه