تحقیق مقاله مالیه عمومی

چکیده

هزینه‌های بخش عمومی نیمی از جریان مالیه است در این مقاله تلاش ما بر این است که موارد هزینه حکومت اسلامی را بررسی نمائیم. نگاهی خواهیم داشت بر موارد هزینه و تخصیص منابع که نحوه دخالت دولت را در اقتصاد مشخص و سر فصل‌های امور هزینه را تعریف نماید. امور مختلف سیاسی، نظامی، اداری، تقنینی، اجرائی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، قضائی، بهداشتی، تأمینی، بازرسی و نظارت، عمرانی، برنامه‌ریزی، امنیتی، تعزیزی و تنبیهی در این فصول می‌گنجند. دولت اسلام محق نیست که درآمدهایش را به هرطریق که مایل است هزینه نماید لذا به بررسی اصول مالیه و هزینه در بودجه دولت اسلامی می‌پردازیم. دولت اسلام از لحاظ دخالت در امور اقتصادی و اندازه دولت کاملاً منعطف است و در زمانی کاملاً کم اثر و با طیف کم و در زمان مورد نیاز کاملاً مؤثر و با طیف وسیع عمل می‌نماید و این بسته به نیاز زمان و مکان در مداخله در امور طبق شریعت اسلام است.

از اصول هزینه در بودجه دولت اسلام می‌توان به موارد زیر اشاره نمود که در ارتباط با تک تک آنها به بحث می‌پردازیم: عدم جواز حق انتفاع مدیر از ابزار اداری برای نفع شخصی، تشکیلات مالیه برای رفع نیاز مردم، تخصیص هزینه‌های آموزشی مختص به موارد خاص، عدم جواز هزینه‌های دستمزد در انذار، ارشاد، هدایت و تبلیغ، عدم جواز شارع مقدس ص به تخصیص هزینه به سادات، تقریر هزینه‌های تأمین اجتماعی، محدودیت سیاست‌های توزیع مجدد به موارد تأمینی، منحصر بودن هزینه دولت به واجبات، ممنوعیت صرف هزینه در معاملات حرام، محدودیت هزینه‌های انتخابات، وجوب تأمین هزینه‌های زندان و تعذیرشدگان، مناط توافق عمومی در تأمین مالی هزینه کالاهای عمومی، محدودیت سیاست‌های تنظیم بازار به نظارت بر سلامت معاملات، محدودیت هزینه‌های قاضی و والی و بازرس، محدودیت هزینه‌های تجسس و استخبارات، وضع هزینه‌های جهاد و دفاع بر مردم، ممنوعیت اعطای امتیاز و رانت، خرید اموال عمومی بر اساس قیمت‌گذاری بازار، وظیفه دولت در قضای دیات و خسارات و دیون مجهول المدعیٌ علیه، انضباط مالی خزانه.

مقدمه

مبحث هزینه‌های بخش عمومی یکی از بخش‌های مهم مالیه است و نیمی از جریان مالیه را به خود اختصاص می‌دهد. قبلاً درباره درآمدهای اسلامی مشروحاً صحبت شد[2]. در اینجا تلاش ما بر این است که موارد مصرف و هزینه درآمدهای عایده برای حکومت اسلامی را بررسی نمائیم. علی‌القاعده هزینه‌های یک حکومت شامل دو بخش عمده تخصیص منابع مالی می‌گردد. بخش تخصیص به امور عمومی و دیگری تخصیص به امور افراد دو بخش عمده در هزینه‌ها می‌باشند. در بخش امور عمومی وظیفه دولت در صرف هزینه‌ها در محل‌هائی است که عموم جامعه از آن بهره‌مند خواهند شد ولی در امور فردی هزینه‌ها به افراد خاص یا گروه‌های خاص برای رفع احتیاجات خاص تخصیص داده می‌شود. هزینه‌های مصروف در امور عمومی در جهت رفع مایحتاج عموم بدون توجه به انتفاع خاص افراد (فرداً فرد) از هزینه‌های به عمل آمده است. در صورتی که در تخصیص منابع به امور افراد هدف‌گذاری تغییر وضعیت یک واحد اجتماعی در جهت مطلوب می‌باشد.

بجای ورود به مباحث این دو نوع هزینه بهتر است به وظایف اصلی دولت اسلام نظری بیاندازیم. این وظایف خود مبتنی بر اصولی هستند که نحوه دخالت دولت را در اقتصاد مشخص می‌نمایند. و این اصول در حقیقت وظایف و مکانیزم‌های اصلی مداخلات دولت در جامعه را مشخص می‌نماید. این مداخلات خود همان مواردی است که می‌تواند سر فصل‌های امور هزینه را تعریف نماید.

امور زیر از جمله مبانی دخالت دولت در مسائل مختلف سیاسی، نظامی، اداری، تقنینی، اجرائی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، قضائی، بهداشتی، تأمینی، بازرسی و نظارت، عمرانی، برنامه‌ریزی، امنیتی، تعزیزی و تنبیهی و سایر موارد است.

v     امور سیاسی: شامل کلیه امور مربوط به نحوه حکومت و استقرار آن می‌باشد و دو بخش مسائل سیاسی داخلی و خارجی را در بر می‌گیرد. در این ارتباط حکومت اسلام برای تصدی امور حکومتی که به عهده گرفته است موظف به انجام مجموعه‌ای از فعالیت‌هائی است که اداره امور حکومت را شامل می‌شود. این امور از لحاظ واژه شناسی متعارف روز به مباحث «اداره امور دولتی» نامیده می‌شود.

v     امور اقتصادی و برنامه‌ریزی مشتمل بر نظام درآمدها و هزینه‌ها در بودجه و برنامه‌های مختلف تنظیم شده با توجه به دیدگاه‌های اجرایی روش‌های برنامه‌ریزی و مالی است.

v     امور تقنینی: شامل کلیه فعالیت‌های قانونگذاری می‌باشد.

v     امور نظامی: شامل کلیه فعالیت‌های مربوط به دفاع، آمادگی نظامی و مقابله با تجاوزات خارجیان و جهاد (در زمان ظهور) است.

v     امور اجرایی: شامل کلیه فعالیت‌های اجرایی است که زمینه‌های مختلف عمرانی، بهداشتی، تربیتی، آموزشی، فرهنگی قرار می‌گیرند.

v     امور قضایی: مشتمل بر امور قضائی و حقوقی و همچنین بازرسی و نظارت است.

v     امور اجتماعی: مشتمل بر امور حفاظتی و تأمین اجتماعی است که دولت اسلام را موظف می‌نماید تا پدرانه تمام اتباع مملکت اعم از انسانها و وحوش و نباتات را تحت پوشش حمایتی خود مصون بدارد.

در هر کدام از اصول فوق نحوه انجام فعالیت‌های حکومت اسلامی در محدوده‌ای قابل تمییز تعریف می‌گردد. بر اساس این حیطه تعریف شده نیز هزینه‌های دولت از محل درآمدهای اخذ شده از منابع مختلف قابل انجام است. این حیطه‌ها اساس و مبنای مخارج عمومی را مشخص می‌کنند و لذا لازم است که در مورد لااقل کلیات آنها به بحث بیشتری بپردازیم. علی‌القاعده دولت اسلام مجاز به هرگونه دخالت در امور فردی یا اجتماعی نیست و میزان آزادی‌های اعطاء شده در اسلام آنقدر زیاد است که برخی بر این شده‌اند که در اسلام تا مرز تجاهر به فسق افراد در امور فردی خود آزادند.

مبحث مهم در این موضوع این است که دولت اسلام محق نیست که درآمدهایش را به هرطریق که مایل است هزینه نماید. به عبارت دیگر هزینه کردن از بیت‌المال فقط طبق قواعد خاصی مجاز است. مصوبات دولتی و یا تقیننی متداول امروزه اجازه استفاده از منابع بیت‌المال را جهت صرف هزینه‌های مختلف نمی‌تواند مشروعیت بخشد. به عبارت دیگر نمی‌توان حتی بر اساس احکام ثانویه موردی جز اضطرار را برای صرف هزینه از قلمرو احکام اولیه مثتثنی نمود. برای آشنائی بیشتر با اصول هزینه‌ای در اسلام به بررسی اصول هزینه در بودجه دولت اسلامی می‌پردازیم.

اصول هزینه در بودجه دولت اسلام

همانطور که ذکر آن رفت دولت اسلامی مجاز نیست طبق نظرخود در نحوه هزینه از حدود خاصی پا فراتر گذارد. این حدود در برخی موارد بشدت محدود کننده و در برخی موارد تا حدودی دولت را مجاز به اعمال سلیقه می‌نماید. بسیاری از این مسائل در شیوه‌های مدیریتی روز جهان نیز مطرح است. یکی از این نگرش‌ها وشیوه‌ها مبحث جدید و نوظهور حاکمیت شرکت[3]  است که استاندارهای خاصی را در مدیریت جدید شرکت‌ها مطرح می‌سازد. کادبوری[4] که این نظریه را در اواخر قرن بیستم مطرح می‌سازد مبحث مدیریتی خاصی را در رفتار مدیران مطرح می‌نماید که طبق آن وظیفه مدیر حفظ منافع صاحبان سهام و مالکین و سرمایه‌گذاران شرکت است. این دیدگاه که در قرن بیست و یکم به عنوان یکی از اساسی‌ترین نظام‌های مدیریتی مطرح است تا آنجا پیش رفته که در حال حاضر استانداردهایی نیز در کشورهای صنعتی برای آن ابداع گردیده است[5].

در حکومت اسلامی نیز این مشابه این هدف‌گذاری سیاستی برای مدیر مشاهده می‌شود ولی مدیریت حکومت اسلامی وظیفه حداکثرکردن سود یا منافع مادی ملت خود را ندارد. بلکه وظیفه مدیریت حکومت اسلامی اعتلای اسلام و بشریت است. چهارچوب این نوع مدیریت در فقه اسلام مشخص شده است که ریز احکام آن نیز در همه زمینه‌های زندگی گسترده است.

گاه این شبهه پیش می‌آید که حکومت اسلامی می‌تواند با استناد و استخراج احکام ثانویه زمینه‌های دخالت در امور اجتماع را تا حد نیاز بیشتر نماید. باید ابراز داشت که این مسئله نیز دارای محدودیت است و فقط در شرایط اضطرار چنین تصمیماتی نافذ است. منظور از اضطرار شرایطی است که به دلائل تعریف نشده روند زندگی و حیات مردم دچار مخاطره شود. در اسلام در شرایط اضطرار تسهیل در قطعیت احکام پذیرفته شده است.[6] این تسهیل در اصل کاستن از حدود حق الله و افزودن بر حقوق الناس است. به عبارت دیگر اگر در شرایطی حیات ابناء بشر مستلزم نقض حدود حق الله است خداوند مجاز فرموده که با حداقل نقض حدود الهی اقدام به حفظ حیات انسانها گردد. این انعطاف‌پذیری از آیاتی که در مورد مأکولات نازل شده قابل استنباط است. البته در این موارد رعایت نیت عدم تخطی و از حد نگذراندن نیز مضاف بر علت اصلی اضطرار همراه خواهد بود. در سوره بقره می‌فرماید:[7] فَمَنِ اضْطُرَّ غَیْرَ باغٍ وَ لا عادٍ فَلا إِثْمَ عَلَیْهِ إِنَّ اللَّهَ غَفُورٌ رَحِیمٌ. در سوره مائده می‌فرماید: فَمَنِ اضْطُرَّ فِی مَخْمَصَه ٍ غَیْرَ مُتَجانِفٍ لِإِثْمٍ فَإِنَّ اللَّهَ غَفُورٌ رَحِیمٌ[8] گرچه این مخمصه به معنی قحطی و گرسنگی است ولی استعمال آن در موارد مشابه نیز قابل تفسیر و تأویل می‌باشد. در آیه دیگری می‌فرماید:‌ وَ قَدْ فَصَّلَ لَکُمْ ما حَرَّمَ عَلَیْکُمْ إِلاَّ مَا اضْطُرِرْتُمْ إِلَیْهِ.‏[9] به عبارت دیگر اگر در مواردی سختی و مشقّت غیرمتعارف در عمل به تکلیف یا حکمی وجود داشته باشد آن تکلیف و حکم تا رفع موانع سختی ساقط می‌شود.[10] نتیجه بحث در این که تنها در موارد خاصی دولت اسلام مجاز به انجام هزینه‌های اضافی مازاد بر موارد مذکور در فصول مجاز هزینه می‌باشد.

عدم جواز حق انتفاع مدیر از ابزار اداری برای نفع شخصی

در بسیاری از موارد دیده می‌شود که مدیران در دستگاه‌های مختلف حتی با استناد به مستندات قانونی از منازل سازمانی، اتومبیل اداری، تلفن، کامپیوتر ، خدمه، کارمند و سایر امکانات دولت بهره‌مند می‌شوند. در اسلام برای این چنین استفاده‌هایی مجوزی دیده نشده است. حکایت معروف استفاده حضرت داود ع از بیت المال و مورد عتاب قرارگرفتن حضرت و اینکه به حضرتش دستور سرادی می‌فرمایند مشهور است و این حکایت به تواتر ذکر شده است.[11]

در زمان خلافت صوری علی ع متواتراً مروی است که آن حضرت برای انجام امور مربوط به مراجعات شخصی خود چراغ پی‌سوز که با روغن بیت‌المال روشن بود را خاموش می‌کرد و پس از مراجعت به امور دولتی مجدداً پی‌سوز را روشن می‌نمود.[12] در همین موضوع مروی است که عقیل برادر حضرتش بود که در این باب استرحام نمود حضرتش آهن سرخ بر کف دست وی نهادند و وی را از آتش دوزخ که به دلیل استفاده شخصی (یا قومی) از بیت المال شعله‌ور می‌شود انذار فرمودند.[13]

در نامه حضرتش به اشعث بن قیس عامل آذربایجان آمده است که مرقوم فرمود: «کاری که به عهده توست نانخورش تو نیست بلکه بر گردنت امانتی است. آن که تو را بدان کار گمارده، نگهبانی امانت را به عهده‌ات گذارده. تو را نرسد که آنچه خواهی به رعیت فرمایی، و به ‌دستوری به کاری دشوار درآیی. در دست تو مالی از مالهای خداست عزوجل، و تو آن را خزانه‌داری تا آن را به من بسپاری. امیدوارم برای تو بدترین والیان نباشم. والسلام.»[14]

همین‌طور در ارتباط با این موضوع از حضرتش منقول است که در رابطه با حیف و میل بیت‌المال در زمان حکومت عثمان چنین فرموده‌اند: «یخضمون مال الله خضم الابل نبته الربیع».[15]

تشکیلات مالیه برای رفع نیاز مردم

گرچه این عنوان بیانی افراطی هدف اخذ مالیات است ولی اصولاً نیز باید هدف از اخذ مالیات رفاه حال ناتوانان و نیازمندان باشد. این موضوع از لحاظ کلی باعث می‌گردد که هزینه‌ها در طبقه‌های مختلفی سطربندی شوند و بر اساس هرکدام از این سطور مالیات خاصی اخذ و هزینه گردد. اصولاً در مالیه اسلامی بسیاری از موارد هزینه از قبل محل مصرفشان مشخص است و این موارد مصرف برای درآمدهای مختلف تعاریف مشخص و قابل استفاده‌ای نیز از لحاظ اجرائی دارند. برای توضیح این موضوع به فرمایش حضرت امیر‌المؤمنین علی ع در فرمان به مالک اشتر رجوع می‌نماییم: می‌فرماید: «راستی وقتی که در کشوری نیازمندان و درویشان کمتر اوفتند و بازار زندگی رونقی دارد حاجتی به تشکیلات مالیه نیست. ما مالیات را برای مردم می‌خواهیم، ما خراج را می‌گیریم که به ارباب حاجت و بیچارگان برسانیم آن موقع که همه ثروتمند و توانگر باشند، چه نیازی به دریافت خراج خواهیم داشت، در آن وقت مطمئنم که سراسر کشور خزانه و همه جا صندوق معتبر و آبرومند دولت ماست.»[16] برداشتهایی که از این فرمایشات می‌توان داشت عملاً ما را به سمت این منزل رهنمون می‌کند که مالیه دولت اسلام کاملاً هدفمند و بر مبنای وظیفه[17] تشکیل می‌شود. یعنی هرگاه نیاز به پرداخت به مستمندان است تشکیلات مالیه هم از لحاظ تعداد عاملین و هم از لحاظ میزان مالیات وسعت می‌یابد و هر وقت که این وظیفه تمام شد مجدداً کوچک شده به میزان قبل برمی‌گردد.

از لحاظ نظریات مدیریت و سازمان، این نوع سازمان‌ها منعطف تعریف می‌شوند و از لحاظ تعداد پرسنل یعنی زمانی که وظایف آنها سنگین است پرسنل زیادی را به کار می‌بندند و پس از رسیدن به هدف مجدداً به سازمان کوچکی با پرسنل و وظایف کم تبدیل می‌گردند. این نوع سازمانها از لحاظ کارآیی بسیار کارآمدتر از سازمان‌هایی هستند که همواره از وسعت سازمانی بزرگ برخوردارند.

در ادامه این بحث بایست گفت که چنانچه به این شکل دولت را از لحاظ مالی ترسیم کنیم باید بگوئیم که اولاً بودجه باید به روش بودجه‌ریزی برمبنای صفر تنظیم شود. یعنی عملکرد مالی دولت باید نه کسری و نه مازاد بودجه داشته باشد. ازسوی دیگر این موضوع ما را به عملکرد خنثی در سیاست‌های مالی می‌رساند عملکرد خنثی در سیاست‌های مالی دولت به معنی حداقل اثر درآمد و هزینه دولت بر رفتار اقتصادی مردم تعریف می‌شود. یعنی دولت چون به دلیل طبیعت خاص خود و عدم وجود انگیزه‌های سود در آن معمولاً از کارآئی و کارآمدی اقتصادی کمتری نسبت به بخش خصوصی برخوردار است، لذا دولت هرچه کوچکتر باشد و منابع مالی کمتری را به خود اختصاص دهد کمتر از بازدهی منابع اقتصاد می‌کاهد. در اصطلاحات اقتصاد کلان به این مبحث «اثر ازدحام»[18] گفته می‌شود یعنی با ازدحام فعالیت‌های دولت در اقتصاد از فعالیت‌های بخش خصوصی کاسته می‌شود. از طرف دیگر هزینه‌های دولت که اثرآن بر رشد اقتصاد کمتر از هزینه‌های بخش خصوصی است از محل منابع درآمدی بخش خصوصی یا سایر منابع تأمین مالی اخذ می‌شود. لذا از یک طرف اثرات کاهنده رفاه را در سمت اخذ مالیات برجای می‌گذارد و از طرف دیگر اثر کاستن از کارآمدی سرمایه‌گذاری یا هزینه را بر اقتصاد تحمیل می‌نماید. لذا بر همین اساس است که فقط تشکیلات مالیه و سیاست‌های مالی به اندازه تأمین شرایط لازم و حداقل برای افراد ضعیف جامعه و موارد و مصالحی که شارع مد نظر قرار داده کفایت می‌کند و بیش از آن مصلحت دیده نشده است، همانطور که علی ع فرمود و ذکر آن رفت. و در جای دیگر نیز درباره عثمان می‌فرماید: لقد علمتم أنّی أحقّ بها من غیری، و و اللَّه لأسلّمنّ ما سلمت أمور المسلمین. زیرا مردم به عثمان رو آورده بودند و حضرتش ضمن معرفی خود به عنوان مستحق‌ترین فرد برای خلافت می‌فرماید به خدا سوگند که اگر امور مسلمانان در سلامت باشد من تسلیم خواهم بود.[19] یعنی هدف، سلامت امور مسلمین است و اگر حکومتی و در رأس آن عثمان به آن بپردازد و رفع نیاز نماید نیاز به حکومت ظاهری من نیست.[20]               

از موارد دیگر در این ارتباط این است که برخی تا آن حد پیش می‌روند که معتقدند بیت‌المال یا خزانه نیز باید پس از پرداخت‌های لازم در مورد تأمین هزینه‌های الزامی که موارد آن مذکور است مازاد موجودی خزانه با بیت‌المال بایست بین مردم توزیع شود. و در این ارتباط به سیره پیامبر اکرم ص اشاره می‌نمایند که حضرتش پس از جهاد بخشی از غنائم را خود شخصاً برای موارد مورد نظر توزیع می‌فرمود و باقی را بین نیروی نظامی خودش توزیع می‌فرمود.[21] گرچه این توزیع پس از جهاد صورت می‌گرفته است ولی در زمان حکومت و امیرمؤمنان علی ع نیز مرعی بوده است. [22] مروی است که حضرتش تمام جمعه‌ها کل بیت‌المال را توزیع می‌فرمود و آن را می‌شست و پاک می‌کرد که در آن نماز بپای می‌داشت [23] و می‌فرمود که هرگز مال مسلمین را حبس نکردم.[24]

از لحاظ  سیاست‌های مالی به معنی این است که با افزایش هزینه دولت از محل پرداخت‌های انتقالی تا حد دارائی‌های خزانه، رشد اقتصاد را تحریک می‌فرمودند. از لحاظ اقتصاد کلان بالاخص از دیدگاه کینز و کینزین‌ها هرگاه سیاست‌های پولی توان بیرون آوردن اقتصاد را از رکود نداشته باشد و مسائلی چون تله نقدینگی[25] یا عدم هماهنگی سرمایه‌گذاری و پس‌انداز در اقتصاد رخ داده باشد تنها سیاست‌های مالی از طریق افزایش هزینه دولت اقتصاد را می‌تواند به سوی رونق تحریک نماید. این مبحث از عمده‌ترین مباحثی است که جان مینارد کینز در کتاب معروف «نظریه عمومی بهره، پول و اشتغال»[26] مطرح می‌سازد که مهمترین راه حل دفع بزرگترین بحران اقتصادی بشر در سالهای 1933-1929 بود.