مقدمه
جهان سوم، کشورهای درحال توسعه، جوامع روبه رشد و یا ممالک جنوب، همه عناوینی برای توصیف گروهی از کشورهاست که دارای تشابهات اقتصادی، سیاسی، اداری، اجتماعی، فرهنگی، فنی و تکنولوژیک هستند. این کشورها ضمن تفاوتهای بسیاری که با یکدیگر دارند از جهاتی آن چنان شبیه یکدیگرند که می توان آنها را در یک گروه یا دسته مورد بررسی قرار داد. یکی از جنبه های مشترک بین کشورهای جهان سوم، خصوصیات نظام اداری حاکم بر این جوامع و مشکلات ناشی از آنهاست؛ خصوصیات مذکور به گونه ای مشابه اند که این کشورها را به نحو بارزی از دیگر ممالک متمایز می سازد. خصوصیات و مشکلات نظام اداری حاکم بر این قبیل کشورها، زیربنایی بوده و از ویژگیهای آن می توان به سیاست واگذاری فعالیتهای اقتصادی به دولت و محدود ساختن بخش خصوصی اشاره کرد. سیاست مذکور بر این مبنای نظری استوار گردیده که چنانچه دولتها وارد فعالیتهای اقتصادی نشوند، نابرابریها گسترش خواهدیافت، و گروههای آسیب پذیر جامعه هرگز نخواهند توانست به منابعی دست یابند که معیارها و ضوابط متکی بر اصل عدالت اجتماعی ایجاب می کند. اما تحولات اروپای شرقی و تجارت کشورهای پیشرفته جهان نشان داده است که کناره گیری دولتها از فعالیتهای اقتصادی به ندرت از روی میل صورت گرفته و در بیشتر موارد سنگینی بار بدهی بخش دولتی و افزایش جبران ناپذیر فساد اداری و اجتماعی و همچنین کسر بودجه دولت سبب گردیده که دولتها از انجام فعالیتهای اقتصادی کناره گیری کنند. با یک نگرش سیستمی به مبادلات بین المللی و معادلات سیاسی و جهت گیری نظم نوین جهانی و اقتصادی و ریشه یابی گرایش دولتهای جهان سوم به دولتی کردن ساختارها و نهادهای موجود که معضلات دیوان سالاری و بوروکراسی دولتی و درنهایت فساد و مخاطرات اداری را به دنبال دارد، متوجه خواهیم شد که یکی از راههای حل بحران عوامل تهدیدکننده ساختار اداری این کشورها، واگذاری فعالیتها به بخش خصوصی و کناره گیری دولتها از این قبیل فعالیتهاست. راه حلی که عوامل موثر در بروز ناهنجاریهای اداری را کاهش داده و موجب اصلاح ساختار اداری کشور می گردد. ساختاری که دربرگیرنده تلاشی انتظام یافته و یکپارچه است، تا بتوان از این طریق تغییراتی اساسی در نظام اداره عمومی و سلامت آن به دست آورد و توان اداره عمومی را برای رسیدن به پیشرفت قابل ملاحظه ملی و اهداف توسعه افزایش داد.
در این مورد باید بین اصلاح ساختار اداری و بهبود و سلامت نظام اداره عمومی، تفاوت قائل شویم. بهبود و سلامت نظام اداره عمومی نشان دهنده رهیافتی هدف دار است که درجهت حل مسائل موجود گام برمی دارد. درحالی که اصلاح ساختار اداری، فرایندی سیستماتیک و مستمر است که مسائل موجود و آتی را در چارچوب چشم اندازها و مسائل زیربنایی جامعه اصلاح و دگرگون می سازد.
مشکلات مدیریتی
در آغاز هزاره سوم و همزمان با مطرح شدن مضمونی به نام نظم نوین جهانی که شاخصه های کلان آن تا حدودی مشخص و معین شده است، مفهومی از نظم اقتصاد جهانی نیز بر سر زبانهاست. شاخصه کلان نظم اقتصاد جهانی، خصوصی کردن ساختارهای صنعتی، تولیدی و مدیریتی جامعه است. و تفکر و قدرت سیاسی حامی این روند حرکتی - در نظم اقتصاد جهانی یا خصوصی سازی - در کشورهای سرمایه داری بازار محور، به نمایندگی اتحادیه اروپا، آمریکا و ژاپن قرار دارد. علی رغم اینکه سه مدل سرمایه داری بازار محور (اروپا، آمریکا و ژاپن) دارای اختلافات بینشی و نگرشی زیادی هستند لیکن در حمایت از این روند، همکاری و تعامل مثبتی با یکدیگر دارند و بازوی اجرایی این همکاری و تعامل نیز، سه سازمان بین المللی - بانک جهانی، تجارت جهانی و صندوق بین المللی پول - است که ضمن هماهنگی و همکاری نزدیک، پیکره اقتصاد جهانی را تشکیل می دهند. این نهادهای مالی درپی آن هستند که کشورها را یکپارچه سازند. این سازمانهای پولی و مالی و دول حامی آنان، شرط کمک به اقتصاد کشورهای درحال توسعه را ترغیب ساختارهای حکومتی / اقتصادی به خصوصی کردن فرایند تولید و بوروکراسی مترتب بر آنها، منوط کرده اند که به عنوان نمونه می توان به دستورالعملی اشاره کرد که طی آن بانک جهانی از اعطای وام به کشورهایی که از پیوستن به صندوق بین المللی پول و یا سازمان تجارت جهانی امتناع کنند، خودداری خواهدکرد. آنهایی که با جهان بینی سیستم اقتصاد سرمایه داری بازار محور سخن می گویند اذعان دارند که ابتکار عملهای فردی و بازارهای رقابتی، نقش حساسی را در پرورش رشد اقتصادی فعال، توسعه و همچنین فقرزدایی به عهده دارند. از این رهگذر در تعاملات درونی سازمانهای پولی و مالی بین المللی، و از آن جمله بانک جهانی، صندوق بین المللی پول و سازمان تجارت جهانی با فشار اقتصاد سرمایه داری غالب بازار محور از این سازمانها که خود بنیان گذار آن بوده اند، خواسته شده که 50 درصد فرصتها را به ارتقای بخش خصوصی اختصاص دهند. شعار اصلی تفکر بازار آزاد که هم اکنون در کشورهای درحال توسعه و پیشرفته حاکمیت پیدا کرده است، خصوصی کردن ساختارهای صنعتی/ تولیدی است، و آن را یکی از راههای مهم ایجاد فرصتهای شغلی می دانند که جهان درحال توسعه در دهه های گذشته به شدت بدان نیازمند بوده است.
تحقیقات نشان می دهد طی 30 سال آینده و تنها در قاره آفریقا بایستی حداقل 140 میلیون فرصت شغلی جدید ایجاد شود. و این درحالی است بخش دولتی تنها قادر است 40 میلیون فرصت شغلی ایجاد کند. در خاورمیانه مخالفتهای ایدئولوژیک علیه توسعه بخش خصوصی محدود به گروهی از کشورهای درحال توسعه بوده است. از مجموع کشورهای عربی تنها یمن جنوبی به پیروی از الگوی برنامه های اقتصادی نوع روسی (برنامه ریزی کاملاً دولتی و متمرکز) متعهد مانده بود، لیکن این کشور فقیر و ازنظر سیاسی متشتت اکنون با یمن شمالی ادغام شده و تفکر مارکسیسم آن نیز زایل گردیده است. درعین حال در کشورهای خاورمیانه بخش دولتی، بخش حاکم در ساختار اقتصادی و تولیدی است. تنها در مراکش و اردن می توان حضور چشمگیری از بخش خصوصی را در تولید و تجارت مشاهده کرد. در سایر کشورهای مشابه نیز دولت، حاکمیت و پادشاهی، ساختارهای صنعتی / تولیدی را از آن خود کرده اند.
اگرچه امروزه یکی از ارکان فکری و ماموریتهای اصلی سازمان تجارت جهانی برپایه جذب و به عضویت درآوردن کشورهای درحال توسعه متمرکز گردیده است. و در این راه بسیاری از کشورها با فراهم ساختن شرایط داخلی به عضویت آن درآمده و هم اکنون در کمیته های تصمیم گیری بسیار فعال عمل می کنند. لیکن از میان کشورهایی که توانایی عضویت را دارند - حدود 155 کشور - تنها 10 کشور و از آن جمله بعضی از کشورهای تازه استقلال یافته شوروی سابق، افعانستان و سومالی - آن هم به دلیل نداشتن حکومت مرکزی واحد، نداشتن امکانات لازم و درگیریهای داخلی - هنوز فرصت ثبت نام را نیافته اند. در این میان تنها کشوری که با وجود دارا بودن شرایط و امکانات نسبی، حتی برای ثبت نام اقدام نکرده، ایران است. به طوری که علی رغم پشت سرگذاردن تقریباً چهار برنامه پنج ساله توسعه، کماکان استراتژی خاصی برای این مهم در ایران وجود ندارد. لذا از این پس ما شاهد به اجرا درآمدن تعرفه های تنبیهی علیه ایران خواهیم بود و هرچه زمان می گذرد، شرایط مذاکره دوطرفه را نیز از دست خواهیم داد. با وجود این، مطالعات نشان می دهد که درصورت بازگذاردن دروازه های توسعه، حدود 90 درصد صنایع کشور اعم از تولیدی، بازرگانی و خدماتی با بحران روبرو خواهندشد. لیکن چنانچه به طوراصولی و در قالب برنامه گام برداریم، با برآورد خوشبینانه می توانیم حدود 60 درصد و با برآورد واقع بینانه حدود 40 درصد از بحران رامهار کنیم. بنابراین، سازمان تجارت جهانی به تیغی دولبه شباهت دارد که ما تنها به لبه نازک آن توجه داشته و از لبه ضخیمتر آن که اقتصاد کشورهای توسعه یافته را هدف قرار داده است، غافل مانده ایم. و لذا کشور ما با دارابودن مواداولیه بسیار غنی، وجود سرمایه های عظیم مادی و ذخایر خدادادی، استفاده از ماشین آلات و تجهیزات نسبتاً خوب و با دراختیار داشتن نیروی کار ارزان، به طور بالقوه از قابلیت و مزیت نسبی رقابت در عرصه جهانی برخوردار است. اما مشکل اصلی ما در عامل مدیریت است.
عوامل زیربنایی حضور دولتها در بخش اقتصادی
علت اینکه چرا دولتهای این منطقه در بخش اقتصادی / تولیدی حضوری انحصاری و تام و تمام دارند ممکن است دلایل بسیار زیاد درپی داشته باشد. لیکن ما در اینجا به چهار علت عمده و مشکل ساز اشاره خواهیم کرد.
1 - میراث تاریخی توأم با ترس و چالشهای درونی و خطرات بیرونی: در کشورهای جهان سوم و از آن جمله مصر، ایران، سوریه و ترکیه دولتهای جدید و به اصطلاح مدرن از اعقاب مستقیم سیستم های سیاسی هستند که برای رویارویی با خطرات براندازی داخلی و خارجی و حفظ حیات و موجودیت خود لازم می بینند در تمام زمینه های حیات ملی و اقتصادی، اقتدار و نفوذ خود را گسترش دهند.
قاهره، بغداد و دمشق قرنها مرکز مدیریت و سازمانهای امورعمومی بوده اند و تمرکزگرایی مدیریتی در این شهرها افزایش یافته و گسترده تر شده است. تهران از اواخر قرن هجدهم نقش سازمان یافته تنظیم فعالیتهای اقتصادی را به خود می گیرد. و آنکارا به عنوان پایتخت جمهوری ترکیه درواقع از زیرخاکروبه های امپراطوری عثمانی سر برآورده است. بوروکراسی ها و مدیریتهای عمومی نیز خود را با شرایط جدید سیاسی منطبق کرده و همچون ساختار و اقتدار اقتصادی / تولیدی، حضور خود را در بسیاری از عرصه ها و زمینه ها و ازجمله قلمرو اقتصادی گسترش داده اند.
2 - ناسیونالیسم و یا جزمیتهای ایدئولوژیک: بسیاری از کشورهای منطقه و از آن جمله ایران در تلاشهای گسترده و عمومی خود برای رهایی از قدرتهای کهن و سابقه دار استعماری و کسب استقلال و خودمختاری اقتصادی به شدت به سوی برنامه ریزی متمرکز و سیاست درهای بسته اقتصادی و ملی کردن بخشهای کلیدی صنعت و اقتصاد روی آوردند. در ایران، استقلال از میراث شوم نظام پادشاهی باعث شد که تلاش شدیدی صورت گیرد تا یک اقتصاد مستقل توسعه یابد و از این رهگذر، دولتی کردن و ملی ساختن ساختار صنعت و تولید تنها راه حل محسوب می شد. درواقع وجود خلاء در طبقه خصوصی صنعت و تجارت که ازنظر سیاسی نیز قابل اعتماد باشد، باعث گردید تا ساختار و نهادهای دولتی تنها موتور رشد سریع اقتصادی تلقی شوند و حضور و فلسفه وجودی داشته باشند.