تحقیق مقاله بودجه ریزی عملیاتی الگویی برای ارتقاء نظام مدیریت مالی در شهرداری ها

چکیده :

شهرداری درعرف جهانی  بعنوان مظهری ازدولت محلی بشمارمی آید.شهرداری ها بعنوان موثرترین نهاد شهری وظایف و خدمات گسترده ای را بعهده دارند که براساس سند چشم انداز 20 ساله کشور و برنامه چهارم توسعه بر حیطه این وظایف افزوده خواهد گردید. شهرداری ها نیز مانند دولت  تمام فعالیت های مالی خود،اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه ها که به منظور اجرای برنامه ها و وظایف متعدد خود صورت می گیرد را در چهارچوب قانون بودجه انجام میدهند،  بنابراین روش بودجه ریزی نقش بسیار مهم و حیاتی در تحقق اهداف شهرداری ها ایفا می نماید .

عدم انجام اصلاحات اساسی در قوانین و مقرارات شهرداری ها که در سال 1343مصوب گردیده از یکسو،و رویکرد عملگرایانه به روش بودجه ریزی افزایشی در شهرداری ها که زمانی برای اجتناب از کار عظیم بودجه نویسی ابداع گردید مشگلات فراوانی را درنظام مدیریت مالی شهرداری ها وهمچنین ساختارحسابداری آن پدیدآورده است .

این مقاله حاصل مطالعات میدانی است که در سال1385 تحت عنوان "آسیب شناسی و بررسی نارسایی های ناشی از عدم بکارگیری بودجه ریزی عملیاتی در شهرداری کاشان" در قالب پایان نامه کارشناسی ارشد توسط محقق ، انجام گرفته است .

در این پژوهش سعی شده است با پیاده سازی سیستم هزینه یابی بر مبنای فعالیت ABC بعنوان یکی از الگوهای اصلی بودجه ریزی عملیاتی ، بودجه شهرداری از قالب 4 فصل و 20 ماده خارج و با شناسایی مراکز هزینه و ظبقه بندی جدید هزینه ها از یکسو و تفکیک فعالیت های شهرداری از سوی دیگرامکان محاسبه هزینه های مستقیم و غیر مستقیم خدمات و پروزه های شهرداری فراهم گردد.

یافته های این پژوهش حکایت ازآن دارد که بودجه ریزی عملیاتی قابلیت محاسبه بهای تمام شده خدمات را به ساختار حسابداری شهرداری ها می افزاید و کارایی سیستم بودجه ریزی را در شهرداری ها به نحو چشمگیری ارتقاء می بخشد

واژگان کلیدی : بودجه ریزی ،هزینه یابی ، کارایی ، اثر بخشی ، عملکرد

مقدمه

با گذشت نزدیک به یک قرن از وضع قوانین مربوط یه بلدیه و با وجود گستردگی وظایف و عملیات شهرداری ها ،هنوز هم می توان بسیاری از مسائل را برشمرد که حتی در میان متخصصان امور شهری به آن کم توجهی می شود. امور مالی شهرداریها مثال بارز چنین سخنی است.

مدیریت امور مالی شهرداری ها و مسایل مربوط به حسابداری و حسابرسی آن ها ، همواره پاشنه آشیل شهرداری ها بوده است. به نحوی که هم اکنون به این تصور در اذهان عمومی که شهرداری ها بنگاهی با گردش مالی زیاد و حتی حیف ومیل های بی حساب اقتصادی است دامن زده است. شهرداری ها نیز به دلیل توان محدود کارشناس کمتر به فکر نظم و نسق دادن امور مالی خود بوده اند.

نیاز های نامحدود سازمان های شهری و منابع محدودی که در دسترس آن ها بوده است ، وجود بودجه را اجتناب ناپذیر می کند.

بنابراین بودجه ضرورتی است که محدودیت منابع آن را ایجاد کرده است. نخستین پیام هر سند بودجه این است که سازمانی در صدداست تا منابع محدود خود را بین نیاز های نامحدود به شکلی مناسب توزیع نماید .

تعریف بودجه :

علما و صاحبنظران علم بودجه نویسی ، بودجه را اینگونه تعریف نموده اند : بودجه برنامه ای مصوب در قالب اعداد وارقام است که وسیله اجرای طرح ها و فعالیت های سازمان را در زمان تعیین شده فراهم می سازد.

بنا براین تعریف سه عنصر اصلی قابل تشخیص است :

1-     برنامه ها و فعالیت هایی که باید انجام شود

2-      میزان هزینه هایی که برای انجام این برنامه ها و فعالیت ها مورد نیاز است

3-     منابع درآمدی قابل شناسایی و وصول

اما بر اساس ماده 23 آیین نامه مالی شهرداری ها ، مصوب تیر ماه 1346" بودجه شهرداری ، عبارت است از یک برنامه جامع مالی که در آن کلیه خدمات و فعالیت ها و اقداماتی که باید در طی سال مالی انجام شود ، همراه با برآورد منابع مخارج و درآمدهای لازم برای تامین هزینه آن ها پیش بینی می شود و پس ازتصویب انجمن شهر قابل اجراست".

جایگاه بودجه در نظام مدیریتی شهرداری ها

پس از طرح تعریفی کلی و ساده از بودجه ، می توان یادآور شد که بودجه یکی از مهمترین ابزارها در مدیریت مالی شهرداری هاست و اهمیت آن به حدی است که طبق ماده 16 آیین نامه مالی شهرداری ها ، مسئولیت آن به عهده شهردار است.

شهردار مسئول مستقیم مسائل مالی شهرداری هاست و مدیرت مالی آن را بعهده دارد ، بنابراین بودجه را نباید معادل مفهوم ریالی آن  و تنها یک سند مالی دانست  ، بلکه بودجه در شهرداری ها ابزاری است برای کنترل و پیشرفت  کار و حصول اطمینان از انجام آن طبق برنامه پیش بینی شده ، و به همین دلیل است که شهردار میتواند با وجود یک شیوه صحیح از تهیه و تنظیم بودجه و استخراج گزارش های مناسب بودجه ای ، کنترل صحیح و مناسبی را بر پیشرفت کارها و هزینه های انجام شده اعمال و در صورت لزوم تصویری روشن از وضعیت عملکرد شهرداری ها ارائه نماید.

روش بودجه ریزی در شهرداری ها

از میان فصول 9گانه قانون شهرداری ها ، فصل هفتم با عنوان "مقررات استخدامی ومالی" اختصاص به مدیریت مالی و اداری شهرداری دارد.

بودجه برنامه ای ، نوعی از بودجه نویسی است که در آن هزینه ها بر اساس وظایف ،برنامه ها و طرح یا فعالیت های گوناگونی دستگاه های اجرایی برآورد و تنظیم می شود.

در بودجه متداول ، برنامه عملیات مورد نظر منعکس نمی شود ، در این نوع بودجه نویسی مشخص نمی شود که هزینه ها برای چه منظوری برآورد گردیده است.

بودجه عملیاتی ، علاوه بر طبقه بندی وظایف ، عملیات هر دستگاه برحسب روش های دقیقی مانند حسابداری قیمت تمام شده و اندازه گیری کار محاسبه می شود.

اگر بخواهیم براساس طبقه بندی ارائه شده بودجه شهرداری ها  را نامگذاری کنیم ، به استناد ماده 25 آیین نامه مالی شهرداری ها می بایست آن را بودجه برنامه ای بنامیم ، چرا که بر اساس این قانون " بودجه شهرداری باید بر اساس برنامه ها و وظایف و فعالیت های مختلف و هزینه هریک ازآن ها تنظیم گردد".

اما اگر این قضاوت را بر اساس آن چه در عمل اتفاق می افتد صورت گیرد، بودجه ریزی در شهرداری ها را می توان از نوع بودجه ریزی افزایشی دانست ، چرا که  بمنظور انجام بودجه برنامه ای در شهرداری ها ، ابتدا باید وظایف قانونی شهرداری ها را  طبقه بندی نمود و سپس در داخل هر طبقه از وظایف ، برنامه های مربوط به آن ، گروه بندی گردد. و در قالب هر برنامه نیز طرح یا فعالیت هایی وجود دارند که هزینه هریک از آن ها می بایست بر اساس اصول متداول و شناخته شده فن بودجه نویسی برآورد گردد.

روند بودجه ریزی در شهرداری ها

مراحل بودجه ریزی در شهرداری ها نیزهمانند دولت از زمان شروع تا خاتمه دارای 4 مرحله است. بدین ترتیب که ابتدا دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه  در قالب وظایف کلی  از سوی وزارت کشور تدوین میگردد ، سپس در هر شهرداری مطابق با این دستورالعمل مبلغ و میزان مخارج اجرای کلیه خدمات و فعالیت هایی که باید در طی سال انجام شود برآورد می گردد و درآمد های لازم برای تامین این هزینه ها پیش بینی می شود (تهیه وتنظیم).

بودجه تنظیم شده پس از بررسی لازم بصورت بودجه پیشنهادی تسلیم مرجع تصویب کننده یعنی شورای اسلامی شهر که حکم پارلمان را برای شهرداری دارد می گردد.

بودجه پیشنهادی زمانی قابل اجراست که  از تصویب شورای اسلامی شهر بگذرد (تصویب).

بودجه پس ازتصویب شورای اسلامی شهر به شهرداری ابلاغ گردیده و هزینه ها در حدود مشخص شده در بودجه و رعایت آیین نامه مالی شهرداری ها قابل پرداخت می گردد(اجرا).

تفریغ بودجه گزارشی است که در پایان هر سال پس از فراغت از اجرای بودجه تنظیم می شود ، و درآن باید نتیجه اجرای بودجه منعکس گردد. این گزارش درواقع مفاصا حساب عملکرد بودجه است و باید به تصویب شورای شهر برسد.

اصول بودجه

متخصصان و کارشناسان جهت ارائه ضوابط مشترک و هماهنگ در تهیه و تنظیم بودجه اصولی را مطرح می کنند که به اصول بودجه معروف می باشد که در اینجا به منظور از جلوگیری از تطویل کلام از آن خودداری می شود ، ولی سئوال در اینجاست که ، فرایند بودجه در شهرداری ها ابتدا براصول بودجه متکی است و یا به آیین نامه مالی شهرداری ها ؟

پاسخ این است که مبنای کار شهرداران و شوراها در تنظیم و تصویب بودجه قانون و آیین نامه مالی شهرداری هاست ، ولیکن رعایت اصول بودجه نیز در مواد این آیین نامه به چشم می خورد.

بررسی موضوع یاد شده حکایت از آن دارد که ماده 66 قانون شهرداری ها و ماده 4 آیین نامه مالی شهرداری ها بر اساس اصل سالانه بودن تدوین شده است . اصل جامعیت بودجه در ماده 37 آیین نامه مالی ظاهرشده و در ماده 25 نیز بر اصل وحدت تاکید شده است . به همین ترتیب ماده 38 این آیین نامه ناظر بر اصل انعطاف پذیری بودجه است.

علاوه بر این از سال 1346 نظام بودجه ریزی در کشور از نوع برنامه ای بوده است. بودجه برنامه ای ابتدا در سازمان برنامه و بودجه ، در پی توجه به نحوه تنظیم بودجه در کشور مطرح گردید، و پس ازآن در اصلاحات قانون شهرداری ها در سال 1348 اصول نوین بودجه نویسی برنامه ای در هنگام تدوین آیین نامه مالی شهرداری ها مورد توجه قرارگرفت. بنابراین از لحاظ اصولی در آیین نامه مالی شهرداری ها ، هم به اصول بودجه و هم به تلفیق بودجه و برنامه تاکید شده است.

بررسی های انجام شده که پاره ای از آن ذکر گردید ، حاکی از آن است که روش تنظیم بودجه شهرداری ها به گونه ای است که نمی تواند به طور کامل اهداف را تامین نماید.

در واقع درست است که میتوان وظایف شهرداری ها را بطور کلی در دو وظیفه عمران شهری و خدمات شهری طبقه بندی نمود ولیکن طبقه بندی بودجه ای جاری و عمرانی از یکسو و تقسیم بندی هزینه های جاری به وظیفه خدمات اداری و خدمات شهری امکان بهره برداری از بودجه جهت کنترل و مدیریت هزینه ها و سایر نقش های حیاتی آن را ، مختل می نماید.

مشکل اساسی دیگر بودجه ریزی در شهرداری ها عدم قابلیت روش موجود بودجه ریزی در اولویت بندی نیاز ها و ضرورت های شهر است . گرچه بودجه ریزی در شهرداری هابرنامه ای خوانده می شود لیکن تنظیم بودجه در شهرداری ها کمتر برنامه ریزی شده است، یعنی مسائل و نیازهای شهر و شهرداری ها به هیچ وجه در بودجه اولویت بندی نمی شود و بد تر آن که در اکثر موارد گرایش های شهرداران در بودجه مراعات می شود نه اولویت بندی نیازها بر اساس آمار و اطلاعات دقیق ، علت چنین نقصی در عدم تخصص در امور مالی و حسابداری در شهرداری هاست.

در واقع بودجه ای که در اکثر شهرداری ها پیشنهاد می شود حکم رفع تکلیف را دارد و ازاین رو گاه مشاهده می شود بودجه ای تنظیم شده و مصوبه هم گرفته است اما چند ماه پس از تصویب پروژه جدیدی که در بودجه پیش بینی نشده است اجرا می شود، و گاه هنوز چند ماهی از سال نگذشته است که برخی ردیف های بودجه با کسری اعتبار مواجه می گردد.

این ها همه نشان می دهد برنامه ریزی دقیقی براساس مطالعات و تشخیص اولویت ها صورت نمی گیرد. در حالی که بررسی ها و مطالعات صحیح میتواند مسائل غیر قابل پیش بینی در اجرای بودجه را کاهش دهد.

فرضیه اول تحقیق

استفاده از بودجه ریزی عملیاتی قابلیت محاسبه بهای تمام شده خدمات را برای شهرداری ها فراهم می نماید .

برای بررسی فرضیه اول  ابتدا لازم است که اجزاء تشکیل دهنده  بهای تمام شده خدمات و پروژه های شهرداری ها  را(شهرداری کاشان ) تعیین و محاسبه نمائیم که برای این امر ، محاسبات زیر انجام گرفته است : تمامی محاسبات انجام شده در این فرایند از طریق شناسایی موارد ذیل منتهی به تهیه و تنظیم بودجه به شکل عملیاتی گردید :

1- تعیین و شناسایی مراکز فعالیت

2- محاسبه کل هزینه های هر مرکز

3- شناسایی خدمات و پروژه هاس انجام شده در سال 1384 و واحد های مجری آن

4- محاسبه و تسهیم هزینه های مستقیم بر پروژه ها و خدمات

5- محاسبه و تسهیم هزینه های غیر مستقیم بر پروژه ها و خدمات

6- جمع هزینه های مستقیم و غیر مستقیم و استخراج بهای تمام شده و بودجه به شکل عملیاتی

محاسبه بهای تمام شده خدمات و پروژه های شهرداری کاشان از طریق بودجه ریزی عملیاتی

1-1-شناسایی و تعیین مراکز فعالیت

 1-2- محاسبه هزینه های پرسنلی هر مرکز فعالیت

1-2-1- جمع آوری اطلاعات پرسنلی

1-2-2- محاسبه هزینه حقوق و مزایا ی ثابت ماهانه و کل سال 84 در هرمرکز فعالیت

1-2-3- محاسبه هزینه اظافه کار پرداختی  هر مرکز در سال 1384

1-2-4- محاسبه هزینه عیدی و پاداش پرداختی هر مرکز در سال 1384

1-2-5-محاسبه هزینه کمک غیر نقدی،بن و عائله مندی پرداختی هر مرکز در سال 1384

1-2-6-محاسبه هزینه حق بیمه پرداختی هر مرکز در سال 1384

1-2-7- محاسبه هزینه حق مسئولیت پرداختی هر مرکز در سال 1384

1-2-8- محاسبه هزینه حق الجلسات پرداختی هر مرکز در سال 1384

1-3 -  محاسبه هزینه های اداری هر مرکز ( مرکز فعالیت) در سال 1384

1-3-1- محاسبه هزینه نگهداری وتعمیرات جزیی ساختمان وتأسیسات هر مرکز

1-3-2- محاسبه هزینه نگهداری وتعمیرات وسایل اداری هر مرکز

1-3-3- محاسبه هزینه نگهداری وتعمیرات ماشین آلات و وسایط نقلیه هر مرکز

1-3-4- محاسبه هزینه سوخت ماشین آلات ووسایط نقلیه هر مرکز

1-3-5- محاسبه هزینه خرید لوازم جزیی ساختمان هر مرکز

1-3-6- محاسبه هزینه خرید لوازم مصرفی اداری هر مرکز

1-3-7- محاسبه هزینه لوازم یدکی ماشین آلات ووسایط نقلیه هر مرکز

1-3-8- محاسبه هزینه سایرمواد ولوازم مصرف شدنی هر مرکز

1-3-9- محاسبه هزینه بهای برق مصرفی هر مرکز

1-3-10- محاسبه هزینه هزینه چاپ(اوراق،دفاترونشریات آگهی وعکس) هر

1-3-11- محاسبه هزینه تلفن  هر مرکز

1-3-12- محاسبه هزینه کرایه آژانس ها ، وسایط نقلیه و ساختمان هرمرکز

 1-3-13- محاسبه هزینه های سربار شهرداری و تسهیم آن روی دوایر

1-4- محاسبات صورت گرفته در خصوص  هزینه های سرمایه ای

1-4-1-محاسبه هزینه بازسازی وتعمیرات اساسی ساختمان وتأسیسات اداری وشهری هر مرکز)

1-4-2- محاسبه هزینه سایر لوازم فنی وتجهیزات عمده اداری هر مرکز

1-4-3- محاسبه هزینه لوازم مصرف نشدنی  هر مرکز

1-5- محاسبه جمع کل هزینه های هر مرکز فعالیت (پرسنلی ، اداری ، سرمایه ای)

1-6-شناسایی و تعیین خدمات اصلی و پروژه های شهرداری در سال 1384 (out put )