تحقیق مقاله نگاهی به اصلاح نظام مالیاتی کشور

11 مقدمه

طبق شواهد تاریخی در روند تکامل جوامع بشری، حضور دولتها چه از نظر کمی (حجم فعالیتها) و چه از نظر کیفی (عمق و پیچیدگی وظایف) در زمینه مسایل مختلف اقتصادی و اجتماعی، به طور مداوم افزایش یافته است. از سوی دیگر، عملیات مالی دولتها، اثرات غیرقابل انکاری بر زندگی اقتصادی مردم دارد. جوامع بشری نیاز قطعی به تغییرات اصلاحی اجتماعی و اقتصادی دارند، زیرا عملکرد بازارها، متضمن انحرافاتی است. سیاستهای مالی دولتها از عمده‌ترین راه‌حل‌های این معضل است که می‌تواند در بازگرداندن و یا ایجاد شرایط مطلوب به مدد دست‌اندرکاران اقتصاد جامعه بیایند. دراین رابطه توزیع مناسب درآمد از مواردی است که باید مورد تاکید فراوان قرار گیرد. در واقع پرکردن شکاف درآمدی از جنبه تحقق عدالت اجتماعی، ضروری به نظر می‌رسد. همچنین مالیات به عنوان اصلی ترین ابزار کسب درآمد برای دولتها جهت دستیابی به اهداف اقتصادی و اجتماعی مطرح است. از طرف دیگر، مالیات‌ها بعنوان ابزار کنترل دولت‌ها بر اقتصاد به شمار می‌روند و دولتها می‌توانند از مالیات‌ها به عنوان ابزار سیاستگذاری اقتصادی نیز استفاده نمایند.

وظایف سه گانه تخصیص تولید (میان کالاهای خصوصی و عمومی)، توزیع مجدد درآمد و ثروت (به شیوه عادلانه‌تر) و تثبیت اقتصادی از عمده‌ترین وظایف دولت‌ها به شمار می‌رود. ماسگریو[1] این وظایف را به شکل زیر طبقه‌بندی می‌کند.

وظیفه تخصیص منابع

سیاست تخصیص منابع دولت دارای ابعاد گسترده‌ای بوده که از تولید کالاها و خدمات تا اثربخشی بر روی تولیدات بخش خصوصی از طریق هزینه‌ها و یارانه‌های دولتی و نیز از طریق ابزارهای مالی و غیرمالی همچون مالیاتها را دربرمی‌گیرد.

تخصیص منابع (زمین، کار، تکنولوژی و سرمایه) از طریق اثرات فعالیتهای دولتی و بر اساس قوانین بازار (واگذاری تخصیص منابع به سازوکار بازار) مورد بررسی قرار می‌گیرد.

وظیفه توزیع درآمد و ثروت[2]

این وظیفه به سیاستگزاری کلان توزیع مجدد (بازتوزیع) درآمد و ثروت بین گروههای مختلف جامعه می‌پردازد و یکی از عوامل موثر و کارساز برای بهینه سازی سامانه اقتصادی توسط دولت‌ها به شمار می‌آید. نابرابری در توزیع درآمد و ثروت ریشه در تاریخ کشورها دارد و رفع این معضل نیازمند برنامه‌ریزی کلان ملی می‌باشد.

وظیفه تثبیت اقتصادی[3]

یکی از مشکلات اقتصادی کشورهای در حال توسعه معضلات مربوط به اعمال سیاست تثبیت اقتصادی است. صاحبنظران معتقدند که این سیاست در ساختارهای از پیش تعیین شده حکومتها و برنامه‌ریزی های کلان اقتصادی آنها نهفته است.

1-2- تعریف مالیات

مالیات[4] قسمتی از درآمد یا دارایی‌ افراد است که به منظور پرداخت مخارج عمومی و اجرای سیاست‌های مالی در راستای حفظ منابع اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور به موجب قوانین و به وسیله اهرمهای اداری و اجرایی دولت وصول می‌شود. عده‌ای[5] مالیات را مبلغی می‌دانند که دولت از اشخاص، شرکت‌ها و موسسات، بر طبق قانون برای تقویت حکومت و تامین مخارج عمومی اخذ نماید.

1-3- عوامل تشخیص مالیات

عوامل تشخیص مالیات به سه دسته زیر تقسیم بندی می‌شود.

1-3-1- ماخذ و مبنای مالیات

موضوعی است که مالیات، طبق شرایطی به آن تعلق می‌گیرد. به عبارت دیگر، یک واحد ارزی یا مالی که مالیات بر آن بسته و عواید مالیاتی از روی آن محاسبه می‌گردد.

1-3-2- نرخ مالیات

درصدی از ماخذ مالیات است که مبنای محاسبات مالیات مورد نظر قرار می‌گیرد. به عبارت دیگر، نرخ مالیات در هر مبنا، اندازه اخذ مالیات را با توجه به قوانین و آیین‌نامه‌های مالیاتی دولتها نشان می‌دهد. نرخ مالیات به سه نوع تقسیم می‌شود.

الف نرخ تناسبی[6]                     ب نرخ تصاعدی[7]          ج نرخ تنازلی[8]

نرخ تناسبی به نرخی اطلاق می‌شود که بدون توجه به تغییرات مبنای مالیات همیشه ثابت است. این نرخ، طبق یک نسبت مساوی به مقادیر مبنای مالیات تعلق می‌گیرد.

نرخ تصاعدی به نرخی اطلاق می‌گردد که برعکس نرخ تناسبی، با افزایش مالیات مقدارش افزایش یابد و در حقیقت به هر قسمتی از مبنا یک نرخ مشخص مالیات تعلق می‌گیرد، افزایش نرخ مالیات لزوماً متناسب با افزایش ماخذ مالیات نیست. نرخ تصاعدی به سه شکل کلی، طبقه‌ای و متمایل اعمال می‌شود.

نرخ تنازلی در این نرخ، هر چه مبنای مالیات وسیع‌تر می‌شود، از نرخ مالیات کاسته می‌شود. برخی از انواع مالیات بر مصرف، نمونه‌ای از این گونه نرخ مالیاتی به شمار می‌روند.

1-3-3- مبلغ مالیات

مبلغی است که بر ماخذ مختلف مالیات تعلق می‌گیرد و از مؤدیان وصول می‌گردد. نحوه محاسبه مبلغ مالیات به صورت ضرب ماخذ مالیات در نرخ مالیات است. یعنی:

 ماخذ مالیات* نرخ مالیات = مبلغ مالیات

به طور کلی طبقه‌بندی ماخذ مالیات و برقراری نرخهای متفاوت و بخشودگی‌های گوناگون ممکن است، ماهیت یک مالیات را از نقطه نظر نرخ مالیاتی کاملاً تغییر دهد.

مثلاً یک نرخ تناسبی ممکن است بر اثر بخشودگی ها و معافیت‌های متعدد پیش‌بینی شده در قانون، در طبقات مختلف عملاً تبدیل به یک نرخ تصاعدی شود.

1-4- انواع مالیات[9]

مالیاتها را به دو دسته تقسیم‌بندی می‌نمایند این دو دسته عبارتند از: مالیاتهای مستقیم[10] و مالیاتهای غیرمستقیم[11].

مالیاتهای مستقیم، مالیاتهایی هستند که مستقیماً بر منبع درآمد وضع می‌شوند. این نوع از مالیاتها مستقیماً و متناسب با درآمد اشخاص حقیقی و حقوقی وصول می‌شود. انواع مالیات های مستقیم عبارتند از:

الف مالیات بر درآمد

مالیات بر درآمد شرکت‌ها (درآمد اشخاص حقوقی)

مالیات بر درآمد حقوق

مالیات بر درآمد مشاغل

مالیات بر درآمد کشاورزی

مالیات بر درآمد اجاره املاک (مستغلات)

مالیات بر درآمد اتفاقی

مالیات بر جمع درآمدهای ناشی از منابع مختلف

ب مالیات بر دارایی

مالیات سالیانه املاک

مالیات مستغلات مسکونی خالی

مالیات بر اراضی بایر

مالیات بر ارث

حق تمبر

مالیاتهای غیرمستقیم، مالیاتهایی هستند که پرداخت کننده آن مشخص و معین نبوده و تحقق مالیات بستگی به بخشی از فعالیتهای اقتصادی و عملیات افراد داشته و قابلیت انتقال آنها بسیار زیاد باشد. به عبارت دیگر، مالیاتهایی که به طور غیرمستقیم بر کالاهای مصرفی اشخاص وضع شده و از مصرف‌کنندگان وصول می‌شوند، در این گروه قابل طبقه‌بندی هستند.

مالیاتهای غیرمستقیم را به دو دسته تقسیم‌بندی می‌کنند که عبارتند از:

الف مالیات بر واردات

ب مالیات بر معاملات (فروش و مصرف)

1 5 اصول یک نظام مالیاتی مطلوب

آدام اسمیت، اقتصاددان معروف مکتب کلاسیک، چهاراصل عمده را به عنوان اصول یک نظام مالیاتی مطلوب بیان داشته، که عبارتند از:

اصل عدالت و برابری

بر اساس این اصل، بار مالیاتی باید به صورت عادلانه بین مردم تقسیم شود و به توانایی پرداخت مالیات دهنده بستگی داشته باشد. وی مالیات تناسبی را به عنوان مالیاتی عادلانه تلقی می‌کند.

اصل معین و مشخص بودن

بر اساس این اصل، مبلغ ماخذ مالیات، زمان پرداخت و طریق پرداخت باید دقیقاً مشخص و معین باشد.

اصل سهولت و یا سهل‌الوصول بودن

براساس این اصل، کسب رضایت نسبی افراد و تسهیلات مختلف برای پرداخت مالیات مدنظر است و تنظیم شرایط جهت پرداخت و طریقه پرداخت باید با توجه به حداقل فشار ممکن طراحی شده باشد.

اصل صرفه‌جویی

براساس این اصل، در جمع‌آوری مالیات باید حداکثر صرفه‌جویی به عمل آید و هزینه جمع‌آوری آن به حداقل ممکن تقلیل یابد.

ستانده

فرآیند اخذ مالیات

(Taxation Process)

نهاده

- توزیع عادلانه بار مالیاتها

- اصل عدالت و برابری

- ساخت دهی روش مالیاتها

اصل مشخص بودن

- تبیین ایجاد شرایط رضایت افراد در اخذ مالیاتها

- اصل سهولت

- بهینه‌ساز ی مالیات

- اصل صرفه‌جویی

بازخورد

نمودار (1) اصول یک نظام مالیاتی مطلوب

در ارزیابی یک نظام مالیاتی مطلوب، توجه به اصول نامبرده و میزان بکارگیری آن از اهمیت برخوردار می‌باشد. علاوه بر اصول فوق‌ توجه به اهداف یا وظایف سه گانه تخصیص منابع تولید، توزیع مجدد درآمد و تثبیت اقتصادی در ارزیابی یک نظام مالیاتی اهمیت می‌یابد. زیرا دولتها با اولویت بخشیدن به اهداف سه گانه فوق ابزارها و سیاستهای گوناگون را بکار خواهند گرفت. همانگونه که گفته شد، یکی از این ابزارها مالیات است. ایران نیز سیر تحول اصلاحات در نظام مالیاتی به سمت یک نظام مطلوب را از سال 1366 که لایحه مالیات بر ارزش افزوده به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد، آغاز کرد.

لیکن با مسکوت ماندن بررسی این لایحه، در راستای فراهم آوردن فضای مساعد برای اجرای مالیات بر ارزش افزوده، قانون تجمیع عوارض در سال 1381 تصویب و در سال 1382 به اجرا گذاشته شد. همچنین قانون مالیاتهای مستقیم (مالیات بر سود شرکتها) که از نرخ مالیاتی تصاعدی برخوردار بود به صورت تناسبی (معادل نرخ ثابت 25 درصد از سود) در سال 1380 تصویب و از سال 1381 به اجرا گذاشته شد.

در ارزیابی این اصلاحات نظام مالیات قطعا توجه به دو نکته حایز اهمیت است. اول اینکه در راستای کدامیک از وظایف سه گانه دولت موثرتر بوده است. دوم اینکه آیا اصلاحات موردنظر در اجرای بهتر اصول یک نظام مالیاتی مطلوب موثر بوده است.

از این‌رو در فصول دوم و سوم گزارش حاضر به بررسی قانون موسوم به تجمیع عوارض و لایحه مالیات بر ارزش افزوده پرداخته شده که در ارزیابی آنها به نکات فوق توجه می‌شود.

در فصل دوم، تاکید بیشتر بر بررسی آثار قانون تجمیع عوارض بر فعالیتهای بخش خصوصی در کشور است و در فصل سوم لایحه مالیات بر ارزش افزوده نیز با این رویکرد مورد ارزیابی قرار می‌گیرد

فصل دوم

بررسی قانون موسوم به

تجمیع عوارض

2-1- مقدمه

قانون تجمیع عوارض با هدف کمک به تولید کنندگان، تسهیل فرآیند تولید و تجمیع حدود ۶۰  نوع عوارض متنوع که حسب مورد بر کالاهای مختلف در سال ۱۳۸۱ وضع شد. این قانون تحت عنوان «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی» توسط مجلس تصویب و به دولت جهت اجرا ابلاغ شد. بر این اساس می­بایستی از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه ازجمله مالیات (به جز مالیاتهای مستقیم) و عوارض (اعم از ملی و محلی) از تولید کنندگان کالاها و ارائه دهندگان خدمات براساس قانون فوق، تحت اختصار قانون تجمیع عوارض صورت ­گیرد. تصویب و اجرای قانون مذکور اعتراضاتی را از سوی برخی تولیدکنندگان به دنبال داشته است. هدف از این فصل ارزیابی عملکرد قانون تجمیع عوارض با تاکید بر تاثیر این قانون بر فعالیت تولیدکنندگان است. در این گزارش ابتدا به مقایسه وضعیت و ویژگیهای عوارض دریافتی قبل از تصویب قانون تجمیع عوارض و بعد از آن اشاره می­شود، سپس با بررسی دیدگاههای مختلف در رابطه با قانون تجمیع عوارض و همینطور دغدغه­های اصلی تولیدکنندگان در این زمینه، به تحلیل اثر این قانون بر فعالیت تولیدکنندگان پرداخته می­شود.

2-2- مقایسه  عوارض دریافتی قبل از تصویب قانون تجمیع عوارض و بعد از آن

الف) عوارض قبل از تصویب قانون تجمیع عوارض

تا سال 1382 در حدود 60 نوع عوارض مختلف از تولیدکنندگان توسط دستگاههای مختلف اخذ می­شد که البته این عوارض بر همه کالاها وضع نمی­شد، بلکه بر برخی کالاها یا فعالیتها وضع ‌شده و همچنین از هر کالا و یا فعالیت نیز یک یا چند نوع عوارض (بسته به نرخ مصوب عوارض )اخذ می­گردید. در این شرایط مشکلات متعددی برای دولت و پرداخت کنندگان و دریافت کنندگان عوارض وجود داشت. این مشکلات عبارت بودند از: عدم شفافیت حسابهای درآمدی و انضباط مالی دولت ، کم توجهی به عدالت در شهرداری ها،  برقراری برخی معافیت از ناحیه شهرداری ها و... .

در مجموع کل عوارض اخذ شده به دو بخش عوارض کالاهای تولید داخلی و عوارض کالاهای وارداتی تقسیم می شد.در مورد کالاهای ساخت داخل  عوارض مختلف حسب مورد از 1 درصد تا 40 درصد و 5 ریال تا 100000 ریال بر پایه‌های مختلفی از قبیل درآمد، حجم فروش و ارزش فروش و ... تعیین می­شد. اکثر دستگاهها و وزارتخانه‌ها عوارض اخذ می­کردند که شامل، وزارت کشور، وزارت آموزش و پرورش ، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و .... بودند. شایان ذکر است، بعضی کالاها خصوصا کالاهای ضروری از عوارض معاف بودند.

 عوارض بر واردات نیز عمدتا شامل عوارض بندری،عوارض شهرداری، حق ثبت سفارش، عوارض هوایی، عوارض هلال احمر و... بود[12]. در سالهای قبل از تصویب قانون تجمیع عوارض، نرخ عوارض بر واردات حسب مورد بر پایه ارزش گمرکی کالا از 1 درهزار تا 20 درصد متفاوت بود. همچنین در خصوص برخی از اقلام نیز عوارض بسیار جزئی و از روی وزن کالا اخذ می­شد. در کنار عوارض، حقوق گمرکی و سود بازرگانی­ از جمله مالیاتهای غیر مستقیمی بودند که بر واردات کالا تعلق می گرفتند. در ابتدا حقوق گمرکی و سود بازرگانی کالاهای وارداتی به ارزش گمرکی کالا بر اساس نرخ پایه 70 ریال به ازای هر دلار کالای وارداتی دریافت می­شد که در این صورت نرخها بعضی اوقات برای برخی اقلام به 500 درصد هم می­رسید. سپس نرخ پایه دلار از 70 ریال به 1750 ریال افزایش پیدا کرد که در نتیجه این تغییر ، نرخ های حقوق گمرکی و سود بازرگانی نیز به همین نسبت (یعنی ) کاهش پیدا کردند. بر این اساس مجلس شورای اسلامی طی مصوبه­ای حقوق گمرکی تمام کالاهای وارداتی را 1 درصد ارزش گمرکی کالا تعیین کرد و تعیین سود بازرگانی نیز برای کالاهای مختلف توسط دولت و بر حسب مورد تعیین می­شد.