مشکلات بخش بودجه بندی بر مبنای صفر در ایران وجهان
امکان سنجی عملیاتی کردن بودجه بندی بر مبنای صفر در ایران (۱۴)
مشکلات تمرکز و عدم تمرکز
ساختار بودجه ریزی در ایران دارای مشکلات و ایرادات اساسی است. بسیاری از کارشناسان روند تهیه، تدوین، تصویب و اجرای آن را بسیار طولانی می دانند.فرآیندی که در پس هر کدام از آن ها، باید شاهد تغییراتی اساسی در مبنای اولیه آن بود. سرانجام آن چه که از این روند و پس از تصویب بیرون می آید، آن چیزی نیست که کارشناسان پس از ماه ها بررسی کارشناسی آن را نوشته بودند.عده ای دیگر نیز این نوع بودجه بندی را مناسب کشور نمی دانند و سرانجام بودجه بندی بر مبنای صفر را پیشنهاد کردند.بودجه ریزی بر مبنای صفر با واقع بینی بیش تری نسبت به آن گروه از عملیات و فعالیت های دستگاه های اجرایی که می توانند جابه جا شده و نتایج پرثمرتری را به بار آورند، می نگرد.اگر چه این روش بودجه ریزی بسیار پیچیده است اما گفته می شود نتایج مطلوبی که از این روش به دست می آید، ارزش به کار بردن آن را دارد. این روش تمرکز و تاکید بر کل تقاضای بودجه دارد و یکی از مشخصه های مهم آن انعطاف پذیری است و به بودجه ریزان این امکان را می دهد که بین شقوق مختلف اعتباری حق انتخاب داشته باشند. در واقع بر این اساس هر سازمان، برنامه های جدید و قدیم خود را همانند یک فعالیت جدید مورد ارزیابی قرار می دهد. اساس این روش مبتنی بر نوسازی و تحول در سازمان هاست.در این روش درجه اولویت اهداف نسبت به یکدیگر تعیین می شود.گزارش حاضر نتیجه تحقیق گروهی از کارشناسان است که امکان سنجی نظام بودجه ای بر مبنای صفر در ایران را مورد بررسی قرار داده اند. این گزارش در سال 84 برای وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه شده بود.
در زمینه مربوط به تمرکز و عدم تمرکز عملکرد مربوط به اعتبارات جاری و عمرانی طرح های منطقه ای با مشکلات متعددی روبه رو است. تاکنون تعریف و معیار مشخص برای شناخت حد و تعیین ویژگی های چارچوب عدم تمرکز ارایه نشد و حاصل تلاش سال های اخیر در این زمینه به جز انتقال روش های اداری و عملیاتی معمول در مقیاس های کوچک تری به استان ها نبوده است. در حقیقت، باوجود آن که عدم تمرکز مالی و اداری و رفع نارسایی های ناشی از تمرکز و ایجاد هماهنگی امور بین مرکز و استان و شهرستان از دیرباز مورد توجه بوده و در قوانین اساسی نیز اصولی در جهت تقویت مبانی فوق منظور شده، ولی ساخت تشکیلاتی، توزیع اختیارات و مقررات مالی حاکم عدم تمرکز در اداره امور کشور را در اجرا به حداقل ممکن کاهش داده است.
در قانون برنامه و بودجه توصیه هایی برای غیرمتمرکز نشان دادن اعتبارات جاری و عمرانی وجود دارد لیکن علاوه بر فقدان ضوابط مربوط به تهیه و تنظیم و چگونگی اجرا، طراحی و قوانین مربوط دیگر نظیر محاسبات عمومی، استخدامی و هم چنین ساخت تشکیلاتی اجرا حکایت از الزام به رعایت تمرکز در چارچوب مسوولیت هر یک از وزیران دارد.
مسایل مربوط به نظام اداری
در زمینه ارتباط میان بودجه و سازمان و تشکیلات اداری با مسایل پیچیده تر و غیرقابل انعطاف تری روبه رو هستیم که موضوع مدیریت دولت در تهیه و اجرای بودجه است. اهم این مسایل که به طور غیرمستقیم می تواند موفقیت نظام بودجه ای کشور را دشوار و حتی غیرممکن گرداند، عبارتست از:
-تداخل، تکرار و تشابه وظایف دستگاه های دولتی، تقسیم ناموزون و غیرمنطقی وظایف بین وزارت خانه ها و مؤسسات دولتی، تقسیم یک وظیفه بین چند دستگاه دولتی و در نتیجه لوث مسوولیت در انجام بعضی از وظایف دولت، دوباره کاری در بسیاری از امور، انجام کار براساس روش های کهنه یا دست و پا گیر از دیدگاه تشکیلات و روش ها.
- توزیع غیرمنطقی کارکنان در بین رسته های شغلی، توزیع غیرمنطقی کارکنان در مناطق جغرافیایی، فقدان تخصصی های ضروری، تورم کارکنان در رسته های خدماتی، فقدان آموزش ها و ضمن خدمت از دیدگاه نیروی انسانی.
-چندگونگی نظام حقوق و دستمزد، چندگونگی مقررات بازنشستگی و تامین اجتماعی، تضعیف قدرت خرید کارمندان در مقایسه با افزایش هزینه زندگی، فقدان امکان حرکت کارکنان بین بخش های دولتی و غیردولتی از دیدگاه مقررات استخدامی.
-نادیده گرفتن ضوابط و شرایط انتصاب، فقدان تخصص لازم، فقدان تجربه در زمینه های کاری مربوط، عدم توجه به لزوم تجانس بین شرایط شغل و ضرورت های آن از دیدگاه مدیریت. درحال حاضر اگرچه هریک از دستگاه های اجرایی دولت دارای هدف و مسوولیت انجام وظیفه ای مخصوص به خود هستند لیکن از دیدگاه مربوط به تنظیم بودجه در شکل فعلی، ضابطه اساسی استفاده از اعتبارات بودجه ای، بر پایه استقرار و حفظ موجودیت سازمانی استوار است. به عبارت دیگر توجیه عمده و اساسی در اختصاص اعتبار، در نظام بودجه ای موجود، لزوم بقای دستگاه های اجرایی است که برای انجام وظایف یا وظیفه ای ایجاد شده اند در این بودجه بندی ارقام به دست آمده نمایانگر هزینه استقرار نیروی انسانی در محل و وسایل و ملزومات مربوط، برای حفظ این استقرار خواهد بود بدون این که به ضرورت شناسایی دقیق و روشن حجم عملیات اجرایی و ارتباط آن با منابع تخصص یافته، ارزیابی مدیریت و کارآیی سازمان دولت، زمان بندی اجرایی و روند هزینه براساس پیشرفت کار توجه شود. به این ترتیب، بررسی های بودجه ای، مواجه با تکرار مکرر و ساخت و ساز منحصر و غیرقابل تغییر می شوند که عناصر و اجزای تشکیل دهنده آن در زمان های گذشته تنظیم و تصویب شده است.
روشهای بودجه ریزی روشهای برآورد هزینه ها
1- روش تنظیم بودجه متداول
بودجه متداول یا سنتی بودجه ای که در آن اعتبارات هر سازمان دولتی به تفکیک فصول و مواد هزینه مشخص می گردد .
در این روش بودجه ریزی نوع و ماهیت هزینه ها نشان داده می شود ولی مشخص نمی گردد که هر هزینه برای نیل به کدام هدف یا اجرای کدام برنامه یا فعالیت خاص انجام شده است .
2- بودجه ریزی افزایشی
بودجه ریزی افزایشی برای اجتناب از مشکلات ناشی از کار عظیم و پر دردسر بودجه نویسی سالانه ابداع شده است .
بدین ترتیب هر سال مجددا از اول اقدام به کار پیچیده بودجه نویسی نمی شود, بلکه بودجه ریزان با قبول بودجه سال گذشته توجه را روی تغییرات افزایشی متمرکز می کنند
3- بودجه برنامه ای
بودجه برنامه ای بودجه ای است که در آن اعتبارات سازمانهای دولتی بر حسب وظایف, برنامه ها و فعالیتهایی که آنها باید در سال مالی اجرای بودجه برای نیل به اهداف خود انجام دهند, پیش بینی می شود. به عبارت دیگر در بودجه برنامه ای مشخص می شود که دولت و دستگاههای دولتی در سال اجرای بودجه اولا چه اهداف, وظایف و مقاصد مصوبی دارند و ثانیا برای نیل به اهداف و مقاصد مذکور باید چه برنامه ها, عملیات و فعالیتهایی را با چه میزان اعتبار انجام دهند .
4- بودجه عملیاتی
بودجه عملیاتی یا بودجه بر حسب عملیات بر اساس وظایف, عملیات و پروژه هایی که سازمانهای دولتی تصدی اجرای آنها را بر عده دارند تنظیم می شود . در تنظیم این نوع بودجه به جای توجه به کالاها و خدماتی که دولت خریداری می کند و یا به عبارتی به جای توجه به وسایل اجرای فعالیتها, خود فعالیت و مخارج کارهایی که باید انجام شود , مورد توجه قرار می گیرد .
در بودجه عملیاتی علاوه بر تفکیک اعتبارات به وظایف, برنامه ها , فعالیتها و طرحها حجم عملیات و هزینه های اجرای عملیات دولت و دستگاههای دولتی طبق روشهای علمی ای مانند حسابداری قیمت تمام شده محاسبه و اندازه گیری می شوند .
5- نظام بودجه بندی طرح و برنامه(ppbs)
نظام بودجه بندی طرح و برنامه تلاشی است برای ترکیب و تلفیق بودجه بندی با برنامه های کلی به عنوان یک مجموعه واحد که نشان دهنده خطوط اصلی و خط مشی های کلی سازمان و دولت است .
اجزای بودجه بندی طرح و برنامه عوامل جدیدی نیستند زیرا طرح ریزی, برنامه و بودجه بندی طرح و برنامه است .
با استفاده از نظام ppbs می توان برنامه ریزی , طرح ریزی, بودجه نویسی, اطلاعات مدیریت, کنترل مدیریت و ارزشیابی برنامه ای را به هم مرتبط ساخت و در عین حال نسبت به تجزیه و تحلیل نظام سند هر یک از عناصر تاکید کرد .
6- بودجه بندی بر مبنای صفر
بودجه بندی بر مبنای صفر, که نقطه مقابل بودجه افزایشی است, تعدیل بودجه بر تفاوت بین سال جاری و سال بودجه ای متمرکز است . این بودجه بندی سعی دارد که این نقیصه را بر طرف کند که تعدیل مجدد هر فعالیت از مبنای صفر است و برای هر فعالیت یا برنامه باد توجهی وجود داشته باشد که آیا لازم است یا نه؟
در بودجه بر مبنای صفر هزینه ها به جای اینکه بر مبنای سطح جاری محاسبه شوند از صفر شروع می شوند .
7- بودجه بندی بر مبنای هدف
این رویکرد که نظام بودجه ریزی طرح و برنامه و مبنای آن را رد می کند در بعضی کشورها تحت عنوان (بودجه ریزی پاکتی) نامیده میشود .بودجه ریزی بر مبنای هدف, بودجه ریزی با فرایند جیره بندی از بالا به پایین است که در آن تعیین اولویتها و محدودیتها در بالا اساس انتخاب راهکارها در پایین است.
این نوع بودجه بندی نه بر عقلایی بودن اقتصادی که بر عقلایی بودن سیاسی تکیه میکند .
کسب منابع و چگونگی تخصیص آن به آحاد جامعه، انگیزه اصلی تهیه و تنظیم بودجه دولت است. همه دولتها، چه در کشورهای پیشرفته که از روشهای نوین در تنظیم بودجه بهره منداند، چه در کشورهای در حال توسعه که آثار فنون و روشهای کارامد کمتری در تنظیم بودجه آنها وجود دارد و چه در کشورهای توسعه نیافته با روشهای بودجه بندی کاملا‌ً ابتدایی، اقدام به تعیین و تدوین چگونگی کسب درامد و تخصیص آن در قالب برنامه ای مدرن، با عنوان «بودجه کل کشور» میکنند. عمدهترین و رایجترین روشهای تنظیم بودجه در کشورها به ترتیب درجه رشدیافتگی آنها عبارتند از:
بودجه متداول؛ در این روش، درامدها و هزینه ها، صرفاً براساس اقلا‌م سالهای گذشته پیشبینی می شود بدون آن که معلوم شده باشد هزینه ها برای اجرای چه برنامه و هدفی است.
بودجه برنامه ای؛ در این روش ابتدا اقداماتی که دولت موظف است از طریق دستگاهها در سال آینده انجام دهد مشخص می شود. سپس هزینه ها براساس فعالیتهای جاری و عمرانی از پیوستن طرحها، فعالیتها و برنامه ها به شکل فصل و امور تخصیص می یابد.
در این روش، به دلیل نبود اطلاعات مورد نیاز و یا بی ثباتی شرایط محیطی، پیشبینی بهای تمام شده فعالیتها، طرحها و برنامه های منظور شده در بودجه امکانپذیر نیست و تخصیص هزینه صرفاً برمبنای اطلاعات فعالیتهای مشابه در سالهای پیش و اعمال تغییرات آثار تورمی صورت میپذیرد.
از این روست که هنگام تصویب بودجه در مجلس، به دلیل در دسترس نبودن بهای تمام شده و محاسبات درخور اتکا، لزوم انجام بحث و جدلهای چندین و چند روزه، برای تصویب لا‌یحه ضروری می شود و گاهی اقلا‌م تصویب و ابلا‌غ شده، در عمل دچار انحرافات متعدد از برنامه شده و یا در نهایت متوقف می گردد. لذا در چنین وضعیتی، کشمکشهای متعدد میان کارفرمایان دولتی و پیمانکاران به دلیل ناممکن بودن اتمام طرحهای واگذاری و واقعی نبودن قیمتهای تعیین شده برای اجرای امور، باعث طولانیتر شدن نوبتهای رسیدگی به اختلا‌فات مزبور در دادگاهها و پیامدهای ناخوشایند اجتماعی دیگری خواهد شد و این کلا‌ف سردرگمی است که کشورهای دارای این روش بودجه ای باید خود را از آن رها سازند.
بودجه عملیاتی؛ در تنظیم بودجه عملیاتی، دستگاهها باید دو مرحله زیر را سپری کنند:
1- اندازه گیری حجم کار،
2- محاسبه بهای تمام شده فعالیتها، در سال آینده.
در تهیه و تنظیم اطلاعات پیشگفته، از کارشناسانی چون مهندسان صنایع در انجام زمانبندی دقیق و تعیین اندازه هر بخشی از جزئیات فعالیتها و در نهایت کل طرحها استفاده می شود. این محاسبات با توجه به آثار تورمی یا رکود و سایر عوامل محیطی، تجزیه وتحلیل شده و بهای تمام شده برای تولید و عرضه کالاها و خدمات تعیین میشود.
به دلیل اعمال دقت کافی در محاسبات مزبور و وجود ثبات اقتصادی و مهار نرخ تورم و کاهش نرخ سود بانکی، انحرافات ناشی از اقلا‌م واقعی و بودجه به حداقل ممکن کاهش می یابد وطرحها نیز در زمان تعیین شده و منطبق با بهای تمام شده مصوب تحویلپذیر خواهند بود و لذا:
اولا‌ً: رضایت کارفرما از پیمانکار موجب جلوگیری از بروز اختلا‌فات و تبعات آن در آینده خواهد شد،
ثانیاً: عملیات و وظایف تعریف شده برای مسئولا‌ن دستگاهها به طور کامل اجراپذیر بوده و افزایش سطح رضایت مردم و رفاه جامعه از دستاوردهای این روش است.