تحقیق مقاله مدیریت و برنامه ریزی جامع شهری

علل و روند تحولات برنامه ریزی شهری

برنامه ریزی شهری، به مفهوم امروزی خود در اوایل قرن بیستم در اروپا و آمریکا بنیاد گذاشته شد، ولی از آن زمان تاکنون تغییرات وسیع و عمیقی را به خود دیده است. برنامه ریزی شهری، با توجه به ماهیت شهری بودن تمدن معاصر، همواره تحت تأثیر عوامل سیاسی، اجماعتی و فکری بود و از این رو بررسی نظریه ها و روش های مربوط به آن، جدا از این زمینه ها، به درستی قابل شناخت و تبیین نیست. به طور کلی عوامل مؤثر در نحوه عمل و تحول برنامه ریزی شهری را در طول قرن بیستم به سه گروه به شرح زیر تقسیم بندی کرد:

الف- عوامل سیاسی – اقتصادی

جنگ های جهانی و افزایش نقش مداخله دولت در اداره جامعه

شکل گیری نظام دو قطبی در جهان و تقویت تمرکز گرایی

فروپاشی شوروی و کاهش برنامه ریزی متمرکز

پیدایش لیبرالیسم  اقتصاد بازار

گسترش دموکراسی و مفهوم جامعه مدنی

ب- جریان های فکری و فلسفی

خودگرایی تحلیلی و نقد اثبات گرایی عملی

پدیدارشناسی و نقد شناخت عملی

نظریه عمومی سیستم ها و گسترش کل نگری

نظریه های اجتماعی توسعه (کیفیت زندگی)

جنبش محیط زیست و توسعه پایدار

جنبش پسامدرنیسم و نفی اقتدارگرایی

پ- نظریه ها و تجارب برنامه ریزی شهری

تبدیل برنامه ریزی شهری به روندهای قانونی و رسمی در اوایل قرن بیستم

استفاده از انواع نظریه های علوم مختلف در برنامه ریزی شهری

تأیید نظریه های سیاسی در برنامه ریزی شهری

گسترش نقش مدیریت برنامه ریزی شهری

در واقع دو گروه اول و دوم، از جمله عوامل بیرونی محسوب می شوند که بر روند توسعه شهرنشینی و نحوه ساماندهی آن تأثیرگذار بود و گروه سوم در ردیف عوامل درونی قرار دارند، که به طور مستقیم در تحول و تعامل برنامه ریزی شهری دخالت داشته اند.

می توان گفت سراسر قرن 20 عرصه آزمون و خطای برنامه ریزی شهری بود، اما نکته بسیار مهم و درس آموز این است که میان دو نیمه اول و دوم قرن بیستم، تفاوت های اساسی در عرصه برنامه ریزی شهری مشاهده می شود. در نیمه اول قرن بیستم، اساس برنامه ریزی عمومی و برنامه ریزی شهری بر اولویت نقش دولت، برنامه ریزی متمرکز، تأکید بر مسائل اقتصادی و کالبدی استوار بود، و روش های اصلی آن از خردگرایی و علوم طبیعی و کاربردی بهره می گرفت.

این شیوه برنامه ریزی، بنا به محتوا و روش های خود به برنامه ریزی جامعه یا برنامه ریزی عقلایی معروف شد، که الگوی عملی آن به صورت طرح های جامع رواج جهانی پیدا کرده است اما در دهه 1960،  نظریه برنامه ریزی سیستمی در غرب رواج پیدا کرد و الگوی طرح‌های ساختاری- راهبردی جانشین طرح های جامع سنتی گردید. ولی خیلی زود همراه با شتاب گرفتن تحولات جامع غربی این شیوه برنامه ریزی نیز به سرعت در معرض تغییر و اصلاح قرار گرفت، به طوری که در طول دو دهه پایانی قرن بیستم و آستانه قرن 21 اینک نظریه ها و روش های نوینی در عرصه شهرسازی پدید آمد. که محورهای اصلی آن به سمت برنامه ریزی محلی، توسعه مشارکت، اعتلای کیفیت محیط، گسترش عدالت، و روش‌های دموکراتیک معطوف شده است.

سه الگوی اصلی برنامه رزی شهری غرب، از آغاز تا امروز به ترتیب زیر است:

الف- الگوی برنامه ریزی جامع و طرح های جامع

ب- الگوی برنامه ریزی سیستمی و طرح های ساختاری- راهبردی

ج- الگوی برنامه ریزی فرآیندی و دموکراتیک

ویژگی های برنامه ریزی جامع

برنامه ریزی جامع اصولاً بر خودگرایی و مبانی منطقی استوار است و در عرصه شهرسازی بیش از پیش به سمت اندیشه هنری و کالبدی گرایش دارد. در این گونه برنامه ریزی، اهداف و مقاصد برنامه ریزی از قبل توسط نمایندگان سیاسی و مدیران جامعه تعیین می شود و بنابراین در فرآیند برنامه ریزی جامع، موضوع تعمیم سازی و تعیین اهداف و سیاست ها اصولاً مطرح نیست. در این شکل از برنامه ریزی، طبق موازین عقلی و عملی (یعنی از طریق استقرا و قیاس) اطلاعات لازم در مورد شهر جمع آوری و مورد تحلیل قرار می گیرد.

حاصل کار طرح جامع است که به صورت کامل و جزئی وضعیت کاربری زمین را به حال و آینده به صورت نقشه های تفضیلی و ضوابط دقیق اجرایی معلوم می کند. این طرح جامع (Conprenexsive plan) یا طرح اصلی (Master plan) تقریباً به صورت قطعی و تغییر ناپذیر، به عنوان سند قانونی و الزام آور، مبنای اقدامات بخش خصوصی و عمومی شهر قرار می گیرد.

به طور کلی مجموعه نقایص و مشکلات طرح های جامع شهری را در سه عرصه نظریه، روش شناسی و اجرایی تقسیم کرد.

الف- مشکلات نظری در طرح های جامع

الگوی طرح های جامع، اصولاً بر مبنای نظری اثبات گرایی، کارکردگرایی و مطلق گرایی استوار است و بنابراین ذاتاً دارای محدودیت هایی است که نمی تواند شناخت درستی از شهر و راه های اصلاح آن نشان دهد. اهم این مشکلات نظری به قرار زیر است:

عدم توجه کافی به ماهیت پیچیده و پویای شهر و مشکلات آینده نگری برای آن

سردرگمی دانش شهرسازی میان رشته های مختلف علوم مهندسی، طبیعی و اجتماعی

تعلیل برنامه ریزی جامع، برنامه ریزی کالبدی و عدم توجه به طراحی شهری

عدم توجه کافی و روندهای تصمیم سازی و تعیین اهداف و سیاست ها

عدم توجه کافی به اهرم های لازم برای نظارت و هدایت توسعه شهری

عدم توجه کافی به اهداف کیفی، عدالت اجتماعی و ارزش های بومی

ب- مشکلات روش شناسی در طرح های جامع

انجام مطالعات تفضیلی، پراکنده، غیرمنسجم و بی هدف

تأکید بیش از حد بر روش های عملی، تجدیدی و ایستا

ناپیوستگی میان مراحل برنامه ریزی، طراحی، اجرا و مدیریت

تأکید بیش از حد بر معیارهای عملی، تقسیمات مصنوعی و یکسان سازی الگوها

محصور کردن توسعه آتی شهر در چارچوب خشک و بی انعطاف نقشه کاربری زمین

عدم توجه کافی به ویژگی های اجتماعات محلی و نیازهای آنها

ج- مشکلات اجرایی و مدیریتی

عدم مشارکت شهروندان و گروه های ذی نفع در روند تهیه و اجرای طرح

تبدیل طرح و توسعه شهری به مجموعه ای از ضوابط خشک اداری و رسمی

عدم توجه کافی به امکانات اجرایی (مالی، فنی و سازمانی)

ضعف اهرم های نظارت، پیگیری و اصلاح

عدم استفاده از امکانات مردمی و محلی

رویکرد سیستمی در برنامه ریزی شهری (ساختاری- راهبردی)

با انتشار و رواج نظریه عمومی سیستم ها، نظریه سیبرنتیک و نظریه اطلاعات در دهه 1960، و بروز ناکامی ها و انتقادات جوی در مورد برنامه ریزی جامع، توسل به نظریه سیستم ها در زمینه برنامه ریزی به مرحله عمل درآمد. برای نخستین بار در سال 1964 از طرف وزارت مسکن انگلستان، با تشکیل یک گروه مطالعاتی ویژه، موضوع بازنگری در الگوی طرح های جامع شهری در دستور کار قرار گرفت. گزارش گروه  برنامه ریزی (planning adrisory group) با عنوان (آینده طرح های توسعه و عمران) انتشار یافت که نظرات و تصمیمات آن، که مبتنی بر رویکرد سیستمی بود، به تصویب (قانون برنامه ریزی شهری و روستایی) (1968) منجر شد بر اساس این قانون (الگوی طرح‌های ساختاری) به طور رسمی در انگلستان جانشین الگوی طرح های جامع سنتی گردید و از آن پس، به سایر کشورهای جهان هم راه یافت.

در هیمن ، در کشور ایالات متحده نظرات و تجارب جدیدی در زمینه مدیریت و برنامه ریزی شهری مطرح گردید که با اهداف و مفاهیم دیگر، با نقد و رو الگوی طرح های جامعه سنتی و گرایش به نوعی برنامه ریزی منعطف تر، متنوع تر و پویاتر همراه بود. مجموعه این تحولات، در نهایت، دوری از برنامه ریزی متمرکز و تأکید بر برنامه ریزی محلی و مشارکت و توجه به روند تصمیم سازی و تحلیل اهداف و سیاست ها و نیز اتخاذ روش های اجرایی کارآمدتر در روند برنامه ریزی شهری، منجر گردید. این شیوه جدید با عنوان «برنامه ریزی استراتژیک» معروفند.

به طور کلی می توان گفت که در طول دو دهه 1960و1970 مجموعه نظریه ها و تجارب شهرسازی در کشورهای غربی، به سمت رویکردی متمایل شد که می توان آن را رویکرد سیستمی و برنامه ریزی نامید. این رویکرد، اگرچه از نظام واحد و یکپارچه ای برخوردار نبود، ولی محتوای اصلی و اهداف نهایی آن، در مجموع به سمت  از رنامه ریزی برنامه ریزی جامع- عقلی و برنامه ریزی صرفاً کالبدی و پیگیری اهداف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و تلفیق برنامه ریزی و مدیریت  بوده است. به طور خلاصه می توان گفت که رویکرد سیستمی به 3 صورت تأثیر اساسی در توسعه و تکامل برنامه ریزی شهری به جای نهاده است.

الف- رویکرد سیستمی به عنوان نظریه پایه برنامه ریزی

ب- رویکرد سیستمی به عنوان برنامه ریزی راهبردی

ج- رویکرد سیستمی به عنوان مدل سازی برنامه ریزی

یکی از مظاهر رویکرد سیستمی در برنامه ریزی شهری، به عنوان برنامه ریزی راهبردی (استراتژیک) معروف شد که بیشتر در ایالات متحده آمریکا رواج یافته است. اساس پیدایش برنامه ریزی راهبردی به دو منشأ متمایز نظری و عملی و مرتبط با هم برمی گردد.

مبانی نظری برنامه ریزی راهبردی، در واقع از نظریه سیستم ها و نظریه تعمیم سازی در مدیریت اخذ شده است، ولی تجارب عملی آن به (برنامه ریزی راهبردی شرکتی) مربوط می شود که در دهه 1960، ابتدا در بخش خصوصی به ظهور رسید و سپس به برنامه ریزی در بخش عمومی، به ویژه برنامه ریزی شهری راه پیدا کرد.

نخستین بار (منتقدان برنامه ریزی جامع و متمرکز، در دهه 1960 این اندیشه را مطرح ساختند که محدودیت شناختی و محدودیت اطلاعات در عرصه برنامه ریزی ایجاب می کند که برنامه ریزان از رفتن به سوی مجهولات و پیش بینی جزئیات پیش بینی ناپذیر پرهیز کنند و تلاش خود را بیشتر بر موضوعات روشن تر و اساسی تر متمرکز سازند. به نظر فالودی یکی از راه های غلبه بر محدودیت‌های برنامه ریزی جامع، توسط به راهبردهای برنامه ریزی و برنامه ریزی راهبردی است. از نظر وی راهبردهای برنامه ریزی، رویکردهایی است که امکان می دهد، روند برنامه ریزی بر پایه شناخت معتبر و امکانات واقعی استوار گردد، و روند تصمیم گیری، به جای تعیین تکلیف قطعی و نهایی، در راستای هدایت و اصلاح روندهای واقعی و به صورت گام به گام انجام پذیرد. بنابراین برنامه ریزی استراتژیک، از یکسو به ارتباطات متقابل میان سطوح و مراحل مختلف برنامه ریزی نظر دارد، و از سوی دیگر، توجه به خود را بر مسائل و منابع اصلی متمرکز می سازد و از درگیر شدن با انبوه جزئیات پرهیز می کند و بخشی از وظایف مربوط به تصمیم گیری را به عهده نهادهای محلی وامی گذارد (فالودی، 1973، ص207-218).

در همین زمینه (پیترهال)، نیز در انتقاد از برنامه ریزی جامع، به ضرورت بکارگیری اصول برنامه ریزی راهبردی اشاره می کند. به نظر وی، برنامه ریزی شهری، بیش از پرداختن به جزئیات به تمرکز بیشتر بر روی اصول کلی نیاز دارد و باید بر فرآیند یا توالی زمانی در جهت رسیدن به اهداف تأکید کند. علاوه بر این، به جای ارائه حالت مطلوب به صورت دقیق، می باید از یک چشم انداز نموداری و کاملاً عمومی از آرایش فضایی در هر نقطه از زمان آغاز کرد و به تدریج و فقط  نیاز به پرکردن آن به صورت جزء به جزء و گام به گام پیش رفت (میترهال، 1964، ص4).

به یک اعتبار می توان گفت که رویکرد راهبردی بر اعتقاد به نسبت اعتبار علم و اطلاعات و نسبت قدرت تصمیم گیری برنامه ریزان و مدیران استوار است، و از این رو برنامه ریزی راهبردی، بیشتر نقش هماهنگ کند. میان برنامه های مختلف و نهادهای اجرایی را به عهده دارد. در همین چهارچوب است که نظریه ها و روش های مختلف برای تصمیم سازی و تصمیم گیری، تحلیل سیستم ها، تعیین راهبردها و انتخاب گزینه ها به وجود آمده است. از جمله می توان به روش هایی مانند (تحقیق در عملیات) (researeche operational) و فرآیند (برنامه ریزی/ طرح/ بودجه بندی (P.P.B) و (تحلیل سیاست هاPolicy anqlysis) اشاره کرد، که در عرصه های مختلف سیاسی و نظامی، مدیریت و برنامه ریزی رواج پیدا کرده است.

به طور کلی می توان گفت که از اواخر دهه 1960 به بعد، تقریباً در سراسر اروپا، ایالات متحده، کانادا و سایر کشورهای توسعه یافته مثل ژاپن، الگوی برنامه ریزی ساختاری- راهبردی با اشکال و عناوین مختلف به صورت الگوی مسلط درآمد. این الگو، اگرچه در کشورهای مختلف، از نظام واحد و یکسانی برخوردار نبود، ولی محتوای اصلی و اهداف نهایی آن، در مجموع، به سمت دوری از الگوی برنامه ریزی جامع- تفضیلی و اصلاح و تکمیل دیدگاه ها و روش های برنامه ریزی و اجرا معطوف وبده است. در یک جمع بندی کلی می توان ویژگی های برنامه ریزی ساختاری- راهبردی را به صورت زیر خلاصه کرد:

تفکیک روند برنامه ریزی به دو سطح (برنامه راهبردی- طرح های اجرایی)

ایجاد نظام سلسله مراتبی در تصمیم سازی، تصمیم گیری و اجرا