1. مقدمه
با توجه به این که بودجه دولت یکی از مهم‌ترین اسناد مالی کشور است، چه‌قدر درباره آن اطلاع دارید؟ چه قدر با جهت‌گیری‌های اصلی و نیز با جزئیات بودجه آشنایی دارید؟ پاسخ به سؤالاتی از این نوع مستلزم آشنایی با بودجه است. بودجه سندی نیست که همگان به آسانی بتوانند اطلاعات مورد نیاز خود را از آن به دست آورند، حتی آن دسته از افرادی که با مسائل مالیه عمومی آشنا هستند از جمله کارمندان و کارشناسان دستگاههای اجرایی. این گزارش تلاشی جهت آگاهی شهروندان از ساختار بودجه و نیز اطلاعات لایحه بودجه سال 1383 کل کشور است. هدف از این راهنما ارائه خلاصه اطلاعاتی است که مطالعه آن می‌تواند موجب شناخت بیش‌تر از بودجه دولت و مسائل آن باشد.
نحوه تدوین این راهنما به گونه‌ای است که شهروندان را گام به گام با تمامی مراحل شکل‌گیری بودجه آشنا کرده و در مورد بخش‌های مختلف بودجه اعم از چگونگی کسب درآمد توسط دولت، چگونگی و موارد هزینه دولت، قرض‌های دولت و غیره، اطلاعاتی خلاصه شده ارائه می‌کند.
2. بودجه چیست؟
بودجه در ساده‌ترین تعریف، سندی مالی حاوی پیش‌بینی درآمدها و هزینه برای یک دوره مشخص است. به مانند خانوارها و شرکت‌ها، دولت نیز برای درآمدها و مخارج خود برنامه‌ریزی می‌کند. در واقع سند بودجه دولت عبارت است از:
الف) برنامه‌هایی برای میزان و نحوه خرج کردن پول توسط دولت،
ب) برنامه‌ای برای کسب درآمد به منظور تأمین هزینه فعالیتهای دولت،
ج) برنامه‌ای برای استقراض دولت و نحوه بازپرداخت آن: ممکن است دولت برای پوشش هزینه‌های خود استقراض کند. به عبارت دیگر ممکن است مجموع مخارج دولت از درآمدهای آن در یک سال بیش‌تر باشد و دولت جهت تأمین بخشی از مخارج خود از مراکز داخلی یا خارجی استقراض کند. از سوی دیگر ممکن است دولت در نظر داشته باشد بخشی از بدهی‌های خود (اصل بدهی یا بهره آن‌ها) را در سال جاری پرداخت کند.
د) عملیاتی کردن برنامه میان مدت توسعه در سال جاری: زمانی که برنامه توسعه داریم بودجه سالانه در واقع برنامه سالانه دولت جهت اجرایی کردن برنامه توسعه و تحقق اهداف برنامه در سال موردنظر است. لذا باید بین اهداف برنامه توسعه و بودجه سالانه ارتباط متناسبی برقرار باشد.
ه) برنامه‌ای برای کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای و استانی: میزان و نحوه اختصاص بخشی از اعتبارات دولت به استان‌ها به ویژه اعتبارات عمرانی، بیانگر میزان توجه دولت به مناطق مختلف است.
و) بودجه بازتاب تمایلات دولت و مجلس به مطالبات رأی‌دهندگان است.
ز) بودجه دولت مبین گستره و حوزه‌های دخالت و حضور دولت در اقتصاد و جامعه است.
از نظر شکلی بودجه کل کشور مشتمل بر دو بخش بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی است. بودجه عمومی دولت حاوی درآمدها و هزینه‌های دولت (قوه مجریه، قوه مقننه، قوه قضاییه، و سایر نهادهای عمومی غیردولتی) است. بودجه شرکت‌های دولتی شامل درآمدها و مصارف شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها است. بودجه کل کشور برای سال 1383 به میزان 1.069.537میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به قانون بودجه سال 1382 حدود 5/10 درصد افزایش نشان میدهد. از این میان بودجه عمومی دولت 509.131میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که نسبت به سال 1382 حدود 7/16 درصد رشد نشان میدهد. بودجه شرکت‌های دولتی نیز 4/23 درصد در سال 1383 نسبت به سال 1382 رشد یافته است. سهم بودجه عمومی دولت از بودجه کل کشور در سال 1383 حدود 6/47 درصد است که نسبت به سال 1382 حدود 6/2 درصد افزایش یافته است.
سهم بودجه کل کشور از تولید ناخالص داخلی (تولید ناخالص داخلی شاخصی از اندازه اقتصاد کشور است) در سال 1381 بیش از 75 درصد است. این در حالی است که در سال‌های 1379 و 1380 این سهم به ترتیب 62 و 68 درصد بوده است. رشد سهم بودجه کل کشور از تولید ناخالص داخلی نشان دهنده افزایش حضور و دخالت دولت در اقتصاد کشور است (جدول 1).
جدول 1. سهم بودجه کل کشور از تولید ناخالص داخلی (به قیمت‌های جاری)
|
عنوان
|
1379
|
1380
|
رشد (درصد)
|
1381
|
رشد (درصد)
|
|
بودجه کل کشور (میلیارد ریال)
|
1/360668
|
2/455978
|
4/26
|
2/693302
|
52
|
|
تولید ناخالص داخلی (میلیارد ریال)
|
1/576493
|
7/663125
|
15
|
922433
|
39
|
|
سهم بودجه کل کشور از تولید ناخالص داخلی (درصد)
|
6/62
|
8/68
|
9/9
|
2/75
|
3/9
|
مأخذ: 1. ارقام بودجه کل کشور از قوانین بودجه سنواتی استخراج شده است.
2. ارقام تولید ناخالص داخلی (به قیمت‌های جاری)، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، نماگرهای اقتصادی، شماره 32، سه ماهه اول سال 1382.
3. منابع دولت از چه طریقی به دست می‌آید و کجا و چگونه هزینه می‌شود؟
یک خانواده متوسط شهری را در نظر بگیرید. پدر و مادر همواره بخشی از اوقات خود را صرف بررسی بودجه خانواده می‌کنند. آن‌ها درباره میزان و چگونگی وصول درآمد ماهانه یا سالانه خود و چگونگی و نحوه هزینه برای غذا، پوشاک، مسافرت، تحصیل و غیره و چگونگی پس‌انداز بخشی از درآمدهای‌شان بحث می‌کنند. اگر آن‌ها پول کافی برای پرداخت برخی از هزینه‌های‌شان را نداشته باشند، مجبورند برخی از آن‌ها مانند رفتن به رستوران، سینما یا سایر هزینه‌های غیرضروری را کاهش دهند.
آن‌ها همچنین درباره کسب درآمد بیش‌تر از طریق ساعت کار بیش‌تر یا به دست آوردن کار دیگر باید تصمیم‌گیری کنند. اگر آن‌ها نتوانند درآمد بیش‌تری کسب کنند یا هزینه‌های خود را کاهش دهند باید درباره قرض گرفتن (وام گرفتن) تصمیم‌گیری کنند.
از طرف دیگر اگر درآمدهای خانواده از نیازها و هزینه‌هایش بیش‌تر باشد آن‌ها ممکن است پول اضافی‌شان را صرف بهبود وضعیت فعلی‌شان یا ارتقا سطح برخی از نیازهای‌شان نظیر تعویض وسایل منزل، تعویض یا تعمیر خانه یا ارتقای ماشین خود کنند.
دولت نیز مانند خانواده‌ها که برای درآمدها و مخارج خود و نحوه تخصیص درآمدها برنامه‌ریزی می‌کنند، برنامه‌ریزی مشابه اما در سطح وسیع‌تری انجام میدهد. براساس پیش‌بینی‌های هیأت دولت و تصویب مجلس میزان درآمدهای دولت و محل تأمین آن‌ها و تعیین و محل و چگونگی هزینه و تخصیص این منابع نیز متناسب با اهداف تعیین شده مشخص می‌شود.
اهدافی که دولت در برنامه‌ریزی‌ها مدنظر قرار میدهد، اهدافی است که در راستای توسعه و افزایش سطح رفاه اقتصادی اجتماعی کشور بوده و عموماً در قالب اهدافی مانند تأمین اجتماعی، آموزش و بهداشت عمومی، تأمین امنیت، وضع و اجرای قوانین، حمل و نقل، تکنولوژی، ارتباطات و غیره در بودجه‌های سالانه در نظر گرفته می‌شود.
اگر درآمدهای دولت بیش‌تر از هزینه‌هایش باشد، یعنی با مازاد بودجه مواجه باشد، نه تنها بخشی از این مازاد را در مخارج جدید سرمایه‌گذاری می‌کند، بلکه بخشی از بدهی‌های گذشته را نیز پرداخت می‌کند. در صورتی که دولت با کسری بودجه مواجه شود، یعنی هزینه‌هایش بیش‌تر از درآمدهایش شود، به مانند خانواده باید درباره افزایش درآمدهایش (از طریق افزایش مالیات‌ها)، یا کاهش هزینه‌هایش یا استقراض تصمیم‌گیری کند. در ادامه درباره میزان و چگونگی کسب منابع دولت از طریق اخذ مالیات‌ها، فروش نفت، فروش شرکت‌های دولتی، استقراض و غیره و همچنین میزان و نحوه خرج این منابع در امور دفاعی، اجتماعی، عمومی و اقتصادی که در لایحه بودجه سال 1383 کل کشور پیش‌بینی شده است، صحبت می‌کنیم.
الف) منابع دولت از چه طریقی به دست می‌آید، در کجا و چگونه هزینه می‌شود؟
اقلام عمده منابع بودجه عمومی دولت عبارتند از: درآمدهای مالیاتی، فروش نفت، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت و استقراض. در لایحه بودجه سال 1383 پیش‌بینی شده که 509.131 میلیارد ریال منابع کسب شود که در این میان سهم عمده‌ترین اقلام درآمدهای دولت عبارت است از: درآمدهای مالیاتی 9/18 درصد، سهم درآمدهای حاصل از مالکیت دولت 3/22 درصد، سهم فروش نفت 8/28 درصد، فروش شرکت‌های دولتی 3/4 درصد و سهم استقراض 7/10 درصد است.