بودجه برنامه مالی دولت است که برای یکسال مالی تهیه می شود و حاوی پیش بینی درآمد و برآورد هزینه به منظور انجام عملیاتی است که نیل به سیاستها و اهداف تعیین شده را میسر می سازد . تهیه و تنظیم بودجه از وظائف قوه مجریه ، تصویب آن بر عهده مجلس و اجرای آن نیز در حوزه صلاحیت قوه مجریه است . بحث بودجه همواره در چهارچوب مباحث اقتصادی مطرح بوده و جنبه های حقوقی آن کمتر مورد توجه قرار گرفته است ، در صورتیکه اهمیت دیدگاههای حقوقی خصوصاً در تصویب و اجرای بودجه کمتر از جنبه های دیگر آن نیست به کیفیتی که عنوان حقوق بودجه ای در بسیاری از کشورهای غربی جا افتاده است هدف ما از این بحث تحلیل حقوقی از تصویب و اجرای بودجه است .
مبحث 1- تصویب بودجه
در بین فعالیتهای پارلمانی مسئله تصویب بودجه محل ممتازی را اشغال می کند . در این امر به تکامل نقش پارلمان مربوط می شود که در آغاز ضرورت وجود مجوز قانونی برای وصول مالیات مبنای دخالت آنرا در مسائل مالی تشکیل میداد .
صلاحیت مالی مجلس از اهمیت واعتبار سیاسی زیادی برخوردار است بهمین جهت قوانین و مقررات و آیین نامه های داخلی مجالس قانونگذاری در کشورهای مختلف جهان آئین های خاصی را برای رسیدگی به لایحه بودجه در نظر گرفته اند که با دیگر لوایح تفاوت عمده ای دارد .1 بحث های پارلمانی درباره بودجه اقدامات اساسی دولت را در سال مالی پیشین از غربال می گذراند تمام خدمات و سازمانها در فرصت بحث از اعتباراتی که به آنها اختصاص خواهد یافت زیر سؤال قرار می گیردند . در واقع با تصویب بودجه پارلمان حدود و چهارچوب مالی برای خدمات آتی دولت تعیین مینماید .
الف: ویژگیهای لایحه بودجه
برای تقدیم لایحه بودجه به مجلس و تصویب آن قواعدی در قانون اساسی و قوانین دیگر از جمله قانون محاسبات عمومی پیش بینی شده که دولت
مکلف به رعایت آن است .
1 در صورتیکه در مورد لوایح دیگر چنین ضرب الاجلی تعیین نشده است قوه مجریه بنا به نیازها لوایح مزبور را تهیه و برای تصویب هر موقع که صلاح بداند به مجلس تقدیم مینماید .
چون بودجه بیانگر وضعیت مالی و سیاستهای اقتصادی دولت است لذا نسبت به لایحه بودجه نطق نمایندگان ، اصولاً محدودیتی در مدت و موضوع ندارد و هر نماینده ای باید بتواند هر مقدار بخواهد و راجع به هر موضوع که به بودجه مربوط می شود سخن براند .
2 - چون لایحه بودجه برنامه مالی دولت است و هرخرجی از خزانه ملت باید با نظر و صلاحدید نمایندگان مجلس صورت پذیرد بنابراین نمایندگان مجلس باید وقت کافی برای ارائه نظرات خود نسبت به برنامه مالی دولت داشته باشند و لذا بودجه از لوایحی است که اصولاً درخواست دو فوریتی برای آن پذیرفته نمی شود .
لایحه بودجه یک شوری است یعنی یکبار در مجلس مورد شور واقع می شود و سپس بتصویب می رسد .
3 - ممکن است این سئوال مطرح شود که لایحه باین مهمی چرا باید بصورت یک شوری بتصویب برسد ؟ لایحه بودجه باید بخاطر اهمیتی که دارد دو شوری باشد تا با عجله تصویب نشود . ولی باید دانست در تهیه و تنظیم بودجه از طرفی وقت کافی صرف می شود و از طرفی دیگر لایحه بودجه باید ظرف زمان ثابتی تهیه و تصویب شود . بین زمان تهیه بودجه وسال بودجه نباید فاصله زیادی وجود داشته باشد در غیر اینصورت پیش بینی ها بواقعیت تطابق نخواهند یافت بهمین جهت لایحه بودجه در شش ماه دوم سال جاری تقدیم مجلس می شود و در این حالت چون وقت زیادی برای شروع سال مالی نخواهد ماند مجلس مجبور است در کار خود سرعت بخشد و بودجه را با یک شور ولی با دقت بتصویب بگذارند . البته باید دانست لایحه بودجه قبل از طرح در جلسه علنی بوسیله کمیسیون محاسبات و بودجه مجلس مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار میگیرد .
نسبت به لایحه بودجه اصولاً با ورقه رأی گرفته می شود .
اصولاً نمایندگان مجلس حق پیشنهاد خرج ندارند و فقط می توانند تقاضای دولت را رد و یا تقلیل دهند در هرحال طبق اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی طرح های قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می کنند وبه تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه های عمومی می انجامد در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید نیز معلوم شود .
معمولاً لایحه بودجه بطور کامل از طرف پارلمان رد نمی شود لایحه بودجه اکثراً در مجلس تعدیل میشود ولی اگر مجلس از تصویب بودجه خودداری کرد در واقع با کار و برنامه دولت مخالفت کرده است و بدنبالش سقوط دولت لازم میاید این روشی است که تقریباً درهمه ممالک که نظام پارلمانی دارند پذیرفته شده است .
تصویب یک یا چند دوازدهم : در صورتیکه بودجه کل کشور به موقع تنظیم وتقدیم مجلس نگردد و به تصویب نرسد البته نمیتوان کار کشور را تعطیل کرد . در صورتیکه دولت مورد اعتماد مجلس باشد بوی اجازه داده می شود تا موقعیکه بودجه آماده گردد در حدود یک یا چند دوازدهم اعتبار مصوب بودجه سال قبل را برای یک یا چند ماه اول سال خرج نماید تا در ظرف مدت معقول بودجه تنظیم و تقدیم مجلس گردد .
ب : ویژگیهای قانون بودجه
لایحه بودجه پس از تصویب مجلس بصورت قانون در می آید و برای اجرا به دولت ابلاغ می شود این قانون ویژگیهایی دارد که بشرح پاره ای از آن می پردازیم :
1- قانون بودجه مربوط به یک سال مالی است و با پایان یافتن سال، دیگر اعتبار ندارد و اجرای مقررات آن متوقف می گردد مگر تبصره های بودجه که تا لغو نشده اند به قوت خود باقی می مانند تبصره های بودجه حاوی احکام و دستورالعمل های اجرایی است و گرچه برای سال معینی وضع شده لیکن اعتبار آن محدود به سال نیست . لذا پاره ای عملیات مالی که برای تکمیل اجرای قانون بودجه سال معینی تحت عنوان تبصره در نظر گرفته شده در سالهای بعد نیز قابل اجرا است .
2- ارقام برآورد هزینه مندرج در بودجه برای دولت جهت انجام مخارج ایجاد تعهد نمی کند و فقط هنگامی تحت شرایط قانونی ، کالائی و یا خدمتی خریداری شده دولت می تواند از آن استفاده نماید .
3- قانون بودجه فقط برای استفاده دولت است و اشخاص برای حقوق خود و یا برای دعاوی خود علیه دولت نمی توانند از آن استفاده نموده و به آن استناد نمایند . مثلاً اگر شخصی بابت کالا یا خدمتی خود را از دولت طلبکار بداند و در بودجه هم برای پرداخت بهای این کالا یا این خدمات اعتباری به تصویب رسیده باشد نمی تواند برای وصول طلب خود با این قسمت از قانون بودجه استناد کند . قانون بودجه در قسمت مخارج ، تعهدی برای مأمورین دولت بنفع اشخاص ایجاد نمی کند ، یعنی اگر برای خرید کالایی یا پرداخت بهای خدمتی مبلغی در بودجه پیش بینی شده باشد کسی نمی تواند باستناد آن دولت یا اداره دولتی مربوط را وادار بخرید کالا یا استخدام نماید و دولت را ملزم نماید به مناسبت اینکه مبالغی در بودجه پیش بینی شده وجوهی پرداخت کند . ارقام خرج فقط اجازه هایی است برای دولت و دستگاههای اداری .
4- قانون بودجه نمی تواند منشأ حقوق و مطالبات دولت باشد بلکه منشأ آنها قوانین مالیاتی گوناگون است یا سایر قوانین و مقرراتی است که برای دولت طلبی بوجود آورده است .1
باید توجه کرد که خود قانون بودجه شرط لازم جهت وصول عایدات نیست برخلاف قسمت هزینه که وجود اعتبار بودجه ای برای خرج ضرورت کامل دارد .