تحقیق مقاله تفاوت شرکت های دولتی و موسسات دولتی

تاریخچه

نگاهی گذرا به پیشینه تاریخی سازمانهای دولتی در ایران

از آنجا که تشکیل سازمان های اداری دولتی بستگی به ثبات و انسجام دولتها دارد . دولت ایران از دوران قبل از اسلام ، خصوصاً در دوره سلسله ساسانیان از یک نظام پیشرفته اداری برخوردار شده1 و پس از اسلام نیز دوره صفویه را می توان شاخص ترین دوران در زمینه تاسیس سازمانهای اداری و بطور کلی سازمان دهی امور کشوری از سوی دولت شناخت . در دوران گذشته فعالیتهای سازمانهای دولتی به امور مشخص و معینی محدود می شد که این امور عمدتاً در چهار زمینه زیر بودند : 2

جمع آوری مالیات

اجرای احکام قضائی

برقراری نظم و امنیت

برقراری روبط با سایر دول

با بروز انقلاب صنعتی در اروپا و تغییر ساختار سیاسی و اقتصادی در جوامع اروپا ، سایر کشورها از جمله ایران از لگوهای غربی تأثیر پذیرفته و تغییراتی را در نظام اداری و اجتماعی خود ایجاد کردند . این تغییرات در کشور ما از طریق دعوت از کارشناسان و ماموران غربی صورت گرفت کارشناسان عربی در زمینه های مختلف اقدام به تغییر ساختار اداری کشورها کردند که از آن جمله می توان اقدامات : مورگان شوستر ، دکتر میلسپوو… اشاره کرد .

سازمانهای اداری جدید که در ایران ایجاد شدند عنوان (وزارتخانه ) به خود گرفتند . نخستین وزارتخانه ایران در دوره فتحلی شاه قاجار در سال 1239 ه . ق بنام ((وزارت دول خارجه )) تاسیس شد . پس از آن سه وزارتخانه دیگر بوجود آمدند . وزارت عدیله ،  وزارت داخله ، وزارت فوائد عامه[1] .

لازم به ذکر اس که نخستین هیأت دولت نیز ریاست صدر اعظم و حضور چهار وزیر جدید در تاریخ 1239 ه .ق تشکیل  شد .[2]

پس از چندی در دوره ناصرالدین شاه قاجار در سال 1252 ه .ق تعداد وزارتخانه ها به شش هزار وزارتخانه افزایش یافت . این وزارتخانه ها عبارتند از وزارت داخله ، وزارت خارجه ، وزارت جنگ ، وزارت عدیله ، وزارت مالیه ، وزارت وظایف .

تعداد وزارت خانه ها اغلب بنا به تصمیم شاه و با ضرورت و مقتضیات کشور متغییر بود ولی این تغییرات کلا ً روندی رو به افزایش داشت که حاکی از ورود فعالیت های جدیدی به حوزه تکالیف دولت ها بود . به عنوان مثال : در سال 1283 ه . ق تعداد هفت وزارتخانه سازمانهای اداری کشور را تشکیل می داد که در سال 1289 ه . ق به وزارتخانه رسید[3]. بامداخله روز افزون دولت در عرصه عمومی این عدد در سال 1299 به14 وزارتخانه رسید . با بروز انقلاب مشروطیت زمینه اصلاحات عمیقی در امور سازمانهای دولتی ایجاد شد به طوریکه تصمیمات این سازمانها از این پس خارج از اراده افراد و دولتمردان قرار گرفت و فعالیت آنها بر اساس موازین قانونی خصوصاً نخستین قانون اساسی کشور (1285 ه . ش) تنظیم شد . اصول متعددی از قانون اساسی مشروطیت مانند اصول 15 ، 21 و 26 به امور سازمانهای

اداری (وزارتخانه ها) اختصاص یافت[4] .

به منظور ضابطه مند کردن استخدام کارکنان دولت ، نخستین قانون استخدام کشوری در سال 1301 ه . ش به تصویب رسید و همچنین در 15 دیماه 1305 قانون لزوم تنظیم لایحه قانونی وزارتخانه ها از تصویب مجلس می گذرد[5] .

در چند دهه اخیر وزارت خانه ها و سازمانهای اداری گسترش چشمگیری داشته اند و عملاً عرصه های مختلف صنعتی ، تجاری ، عمرلانی ، فرهنگی و ... را تحت پوشش خود درآورده اند . در حال حاضر ، 20 وزارتخانه و چندصد سازمان موسسه . شرکت[6] دولتی تشکیلات اداری کشور را شکل داده اند .

شرکت های دولتی :

بر اساس ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور ، شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از 50 درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد . هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری شرکت های دولتی ایجاد شود . مادام که بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی باشد شرکت دولتی تلقی می شود .

علل تاسیس شرکت های دولتی :

به طور کلی ، علل و عوامل مختلفی در تشکیل شرکتهای دولتی دخیل بوده اند که از جمله می توان به موارد ذیل اشاره کرد :

1-علت تاریخی : پیروزی انقلاب شوروی و استقرار نظام کمونیستی در بلوک شرق و رکود اقتصادی سرمایه داری در دهه 1930 باعث ترغیب کشورها در ایجاد شرکت های دولتی گردید .

2-عامل اقتصاد داخلی : کمبود سرمایه بخش خصوصی باعث شد که دولت خود در زمینه اقتصادی سرمایه گذاری کند و این امر از طریق تشکیل شرکتهای دولتی تحقق می یافت .

3-دلایل استراتژیک : برخی از بخشهای اقتصادی مانند صنایع دفاع لزوماً می بایستی تحت پوشش دولت قرار می گرفت .

4-ملاحضات اجتماعی و سیاسی : غلبه برنابرابریهای اجتماعی و تثبیت وجود کالاها و خدمات مشخص ، اعمال حاکمیت سیاسی از طریق کنترل امور اقتصادی از دیگر عوامل تشکیل شرکتهای دولتی بشمار می آید .

البته در کشور ایران ، تاسیس شرکتهای دولتی ، بمنظور دستیابی به اهداف زیر صورت گرفته است :

1-کمک بعه خزانه عمومی از طریق عملیات انحصاری مالی وبازرگانی نظیر عملیات بانک ها و انحصار دخانیات و همانند آنها .

2-تامین رفاه طبقات مختلف مردم، بدون توجه به سود آنی و حتمی ، نظیر اتوبوس رانی و یا فروش نفت در تمام نقاط به قیمت واحد .

3-بهره برداری از منابع ملی (انفال) که در اختیار دولت(حکومت اسلامی) است و افراد و شرکتهای خصوصی حق بهره برداری از آنها را ندارد ، نظیر شرکت نفت ، مس سرچشمه و شرکت گاز .

4-انجام خدماتی در جهت تحکیم زیربنای اقتصادی و آماده نمودن زمینه مناسب جهت دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی ، راه آهن وشرکتهای راه سازی و سدسازی ، شرکتهای آب و برق کهدر جهت اجرای برنامه های عمرانی کشور تاسیس شده اند از جمله این موسسات به شمار می آیند (اغلب شرکتهای دولتی در زمینه های عمرانی و فنی فعالیت می کنند) .

5-انجام خدمات خرید و فروش یا تولید کالا برای تثبیت قیمت ها و تنظیم بازار به خصوص در مورد موارد اولیه خوراکی که به احتیاجات و نیاز اکثریت کردم بستگی دارد ، مثل شرکتهای غله ، قند و شکر ، چای ایران و شرکتهای سهامی گوشت .

6-انجام فعالیت های زیربنایی که بخش خصوصی به دلیل ضعف مالی و عدم اعتقاد نسبت به بازگشت سرمایه در آنها سرمایه گذاری نمی کند ... )

مرجع تاسیس شرکتهای دولتی و مقررات حاکم بر آنها

تاسیس شرکتهای دولتی منوط به تصویب اساسنامه آنها است . لازم به یادآوری است که مرجع تصویب اساسنامه این شرکتها مرجع واحدی نیست . مراجع مختلفی اساسنامه این شرکتها رابه تصویب رسانده اند که از آن جمله می توان به مجلس شورای اسلامی ، هیات وزیران شورای انقلاب ، مجمع عمومی این شرکتها و ... اشاره کرد .

مقررات حاکم بر آنها (شرکتهای دولتی) نیز مقررات واحدی نیستند . برخی از شرکتهای دولتی تابع قانون شرکتهای دولتی و برخی دیگر تابع قواین خاص و بالاخره تعدادی نیز تابع مقررات دوگانه (قانون شرکتهای دولتی و قانون خاص) می باشند .

ارکان شرکتهای دولتی :

ارکان شرکتهای دولتی عبارتند از :

1-مجمع عمومی                             2-هیات مدیره

3-مدیر عامل                                 4-بازرس

1-مجمع عمومی :

بر اساس مقررات موجود ، مجمع عمومی شرکتهای دولتی متشکل از وزرای ذیربط به عنوان نمایندگان صاحبان سهام است . اطلاعات جمع آوری شده مبین آن است که هر یک از وزیران ملزم به شرکت در تعدادی از مجامع عمومی به شرح زیر است :

مقام وزیر         تعداد مجامع عمومی که هر وزیر ملزم به شرکت در آن است

وزیر امور اقتصاد و دارایی                    کل مجامع عمومی

رئیس سازمان برنامه و بودجه                         125

رئیس سازمان برنامه و بودجه                         120

وزیر نیرو                                                         37

وزیر کشاورزی                                          33

وزیر صنایع                                                       43

وزیر بازرگانی                                           28

وزیر معادن و فلزات                                    17

وزیر کار و امور اجتماعی                              13

وزیر راه و ترابری                                                12

وزیر مسکن و شهرسازی                              8

وزیر دفاع                                                         6

وزیر ارشاد اسلامی                                     4

وزیر نفت                                                         4

وزیر جهاد سازندگی                                   4

وزیر فرهنگ و آموزش عالی                          3

وزیر پست ، تلفن ، تلگراف                                     3

وزیر بهداشت ، درمان ، و آموزش پزشکی 2

وزیر آموزش و پرورش                                 1

وزیر کشور                                                       1

وزیر دادگستری                                        1

لازم به توضیح است که در مجمع عمومی 14 شرکت دولتی ، علاوه بر وزیران ، افراد دیگری مثل رئیس کل بانک مرکزی عضویت دارند . مجمع عمومی 7 شرکت دولتی علاوه بر وزیران نماینده ای نیز به انتخاب رئیس جمهور یا هیات وزیران شرکت دارد .

2-هیات مدیره :

اعضای اصلی هیات مدیره شرکت های دولتی متفاوت است ولی در اکثر موارد این تعداد بین 3 تا 5 نفر است و در چند مورد خاص نیز تعداد اعضاء بیش از 5 نفر استدر مجموع تعداد اعضای هیات مدیره شرکت های دولتی وابسته به وزارت خانه در حدود 508 نفر است .

3-مدیره عامل :

مدیر عامل بالاترین مقام اجرایی شرکت دولتی محسوب می شود .

4-بازرس (حسابرس)

بهموجب قانون ، حسابرسی شرکتهای دولتی بر عهده سازمان حسابرسی است .

نحوه نظارت بر شرکتهای دولتی :

هر یک از قوای سه گانه به نحوی بر فعالیت شرکتهای دولتی نظارت دارند که این نظارت به اشکال زیر صورت می گیرد .

الف)نظارت پارلمانی :

قوه مقننه می تواند نظارت های زیر را نسبت به شرکتهای دولتی به عمل آورد :

پس از بررسی اساسنامه یک شرکت ، مجلس شورای اسلامی می تواند اساسنامه مربوط به تصویب و یا رای به عدم تصویب آن بدهد .

طبق اصل 54 قانون اساسی[7] دیوان محاسبات می تواندبه حسابهای شرکتهای دولتی رسیدگی کند و گزارش مربوطه را به مجلس شورا اسلامی تسلیم نماید .

به موجب اصل 88 قانون اساسی ، در هر مورد که نماینده ای از وزیر مسئول درباره یکی از از وظایف آنها (که از آن جمله درباره فعالیت شرکت های دولتی تحت پوشش آن وزارتخانه نیز می باشد ) سوال کند ، وزیر موظف است در مجلس حاضر شود به سوال جواب دهد و این جواب در مورد وزیر نباید بیش از ده روز به تاخیر بیافتد مگر با عذر موجه به تشخیص مجلس شورای اسلامی .

همچنین طبق اصل 76 قانون اساسی ، مجلس شورای اسلامی حق تحقیق و تفحص در کلیه امور کشور را دارد . طبعاً این حق در مورد شرکت های دولتی نیز قابل اجرا است .

ب)نظرات اجرایی :

قوه مجریه به طرق مختلف و توسط نهادهای گوناگون به فعالیت شرکتهای دولتی نظارت دارد .

نظارت توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی :

وزیر امور اقتصاد و دارایی یا نماینده او با حضور در مجامع عمومی شرکتهای دولتی در مرحله تصویب ترازنامه و حساب سود و زیان شرکت و به خصوص در انتخاب بازرس قانونی شرکت (حسابرس) به اعمال نظارت مالی می پردازد .

بر اساس قانون محاسبات ، علاوه بر نظارت حسابرسها ، حضور ذیحساب در شرکتهای دولتی در جهت اعمال کنترل مالی الزامی شناخته شده است .

مسئولیت نظارت قبل از خرج یا کنترل اعتبارات قبل از پرداخت به عهده خود شرکتهای دولتی است ، اما نظارت بعد از خرج در مرحله اجرا می شود :

تهیه گزارش مالی از سوی مسئول امور مالی شرکت و ارائه آن به همراه نظریات بازرسان شرکت به مجمع عمومی ، که مبنای تصمیم گیری در مورد عملکرد و ترازنامه شرکت قرار می گیرد .

مرحله بعد یعنی مرحله نظارت بر اعتبارات توسط دیوان محاسبات صورت می گیرد .

نظارت بودجه ای توسط برنامه و بودجه

هر شرکت دولتی موظف است نسبت به تنظیم و اجرای بودجه خود پس از تصویب مجمع عمومی اقدام نماید . طبق قانون محاسبات عمومی ، بودجه این شرکتها باید به سازمان برنامه و بودجه فرستاده شود تا توسط کارشناسان مورد بررسی قرار گیرد . سپس بودجه مذکور همراه با توصیه ها و نظرات مشورتی سازمان برنامه و بودجه به شرکت دولتی برگردانیده می شود .

آن قسمت از هزینه های جاری یا سرمایه ای که از محل درآمدهای عمومی تامین می شود ، ضمن تایید سازمان برنامه و بودجه به تصویب مجلس نیز می رسد .

هزینه های سرمایه ای که از منابع داخلی شرکت تامین می شود بوسیل سازمان برنامه و بودجه و در صورتی که بیش از 50 میلیون باشد ، بوسیله شورای اقتصادی مورد بررسی قرار می گیرد .

1  فرمهای متحدالشکل ودستورالعمل های تهیه شده درسازمان برنامه وبودجه برای تنظیم وارزیابی طرح های سرمایه ای شرکتهای دولتی،وسیله دیگری برای ایجادهماهنگی ونظارت برفعالیت شرکت های دولتی است.

- نظارت اداری وسازمانی توسط سازمان اموراداری واستخدامی :

1 براساس تبصره ماده 112قانون استخدام کشوری،مسئولیت بررسی وتأیید سازمان وتشکیلات شرکت های دولتیی باسازمان

اموراداری واستخدامی کشور است.

1 طرح حقوق ودستمزدشرکت های دولتی توسط شورای حقوق ودستمزدتایید می شود.

1 همچنین طرح های طبقه بندی شده مشاغل شرکت های دولتی پس ازتأیید سازمان اموراداری واستخدامی کشودقابل اجراست.

- نظارت عملکردی توسط وزارت کارواموراجتماعی

باتوجه به این که بخش اعظم نیروی انسانی شرکت های دولتی راکارگران تشکیل می دهد نظارت برنحوه عملکردورفتارکارفرمایان دولتی باکارگران ازاهمیت به سزایی برخورداراست،این نظارت توسط وزارت کارواموراجتماعی وبه طریق زیرصورت می گیرد:

1 تنظیم رابطه کارگروکارفرما درواحدهای صنعتی مربوط به شرکتهای دولتی

1 رسیدگی به شکایات کارگری

1 نظارت دراجرای قانون کارکشاورزی ومقررات کارمربوطه

1 بازرسی مستمرازکارگاهها وکارخانجات کشور

1 نظارت برامورطبقه بندی مشاغل وتعیین حداقل دستمزددرصنایع وحرفه های کشور

1 نظارت برانتخابات شورای اسلامی کارواقدام به تشکیل آنها .

وزارت خانه هاومؤسسه هایی که مستثنا ازقانون استخدام کشوری اند .

دلیل های استثناء

بانک ها،بیمه مرکزی،دانشگاه ها ،سازمان تأمین اجتماعی،شرکت های دولتی ،شرکت هواپیمایی کشور(آسمان)،شهرداری های ایران ،اعضای هیأت علمی دانشگاه ها ومؤسسات عالی علمی،قضات،مقام های سیاسی،کارکنان مجلس شورای اسلامی،وزارت امورخارجه،نیروهای مسلح،هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران ،مشمول ق.ا.ک.نیستندوازاین قانون مستثنا شده اند . پیشترازدلیل های مستثنا شدن این سازمان یادشده (بنگ به شماره های 67 تا70).دوباره دراین جا وبه کوتاهی این انگیزه هاکه فنی وسیاسی اند،آورده می شود:

به دستوراصول 57 تا61 ق.ا.ج.ا.ا.قوای کشوربه سه قوه

ی مقننه،مجریه وقضاییه جداازهم بخش شده است.ازاین رواین سه قوه ازدیداستخدامی نمی توانستنددارای مقررات استخدامی یکسانی باشندوقانون گذارسه اساسنامه یا قانون استخدامی جداازهم برای هریک ازکارکنان این سه قوه گذارده است تاازجهت استخدامی استقلال درهریک ازسه قوه حفظ شود.بی اینکه بتوانیم نمایندگان قوه ی مقننه رابرای خدمتی که انجام می دهندوحقوق ومزایانیزدریافت می دارند،جزء مستخدمان کشوریادولت یایکی ازاین سه قوه به حساب آوریم .ولی می توان اینان را((مأموران به خدمات عمومی )) نامید.

بانک ها،بیمه مرکزی،سازمان تأمین اجتماعی،شرکت های دولتی وشرکت هواپیمایی کشور(آسمان )،هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران به علت کارهای بازرگانی شان ،قانون گذارهمه ی آنها تابع قوانین حقوق خصوصی (قانون تجارت)قرارداده اساسنامه استخدامی شان آمیزه ای ازقوانین حقوق عمومی وحقوق خصوصی است وازشمول ق.ا.ک.مستثنا شده اند.

کارکنان نیروهای مسلح نیزبه علت انضباظ ووظیفه های ویژه شان وبه این علت که شمارکارکنان نیروهای مسلح ازاسرار

کشوری است،دارای مقررات استخدامی ویژه اند.

اعضای آموزشی وپژوهشی دانشگاه هاومؤسسات عالی علمی که آنان رابه کوتاهی اعضای هیأت علمی می نامند،به نام پاسداری ازاستقلال آموزشی وپژوهشی ،ازشمول ق.ا.ک.مستثنا شده اند.اینان درچارچوب برنامه های آموزشی مصوب ازسوی سازمان های صلاحیت دار،درزمینه ی آموزشی تابع سلسله مراتب اداری نیستند.

شهرداری های ایران به دلیل محلی بودن حوزه های کاری شان تاچندی پیش مقررات استخدامی ویژه داشتندوبااین که اکنون (1379)ق.ا.ک.با تغییرهای جزیی آن جاحاکم است،هنوزدارای شخصیت حقوقی واستقلال کاری اند.

کارمندان وزارت امورخارجه نیزاز آن جا که مجری سیاست خارجی اندازق.ا.ک.مستثنا شده اند.

دادرسان قوه قضاییه به علت اصل استقلال قضات مشمول ق.ا.ک.نیستند.

آیا به راستی لازم بودکه ق.ا.ک.این همه استثناداشته باشد؟برای مستثنا کردن همیشه می توان بهانه هایی یافت ودرباره ی استخدام ،این بهانه ها آسان ترپیدا می شود.گونه گونی مقررات استخدامی آن راپیچیده می کندودرعین حال به تبعیض وتابرابری وضع استخدامی مستخدمان می افزاید.گذاردن یک اساسنامه استخدامی برای همه ی مستخدمان دشوارنیست ودرچارچوب همین اساسنامه می توان ویژگیهای کاری واستخدامی پاره ای ازمستخدمان به ویژه حقوق ومزایای مادی واستقلال کاری شان رانیزدرنظر گرفت.

دراین دفتراساسنامه استخدامی مؤسسه هایی راکه به گونه ی بازرگانی اداره می شوندوفعالیت های سودجویانه دارند،یک جابرمی رسیم ودیگر مقررات ،جداگانه ،آورده می شود.

نفیسی ، سعید ، تاریخ اجتماعی ایران ، تهران ، 1343 .

فحیمی ، فرزاد ، تحولات سازمانهای دولتی از مشروطیت تا امروز (تهران ، نشر فرهنگی 1373) ص 20

1-دکتر موسری زاده ، رضا ، حقوق اداری 2و1 – تهران ، 1377

شجیعی ، زهرا ، وزارت و وزیران در ایران جلد اول (تهران ، امتشارات موسسه مطلعات تحقیقات اجتماعی 1355)-، ص 92 .

[3]-فخیمی ، فرزاد ، پیشین ، ص 13 

[4]-اصل پانزدهم :«کلیه قوانینی که برای تشیید مبانی دولت و سلطنت و انتظام امور مملکتی و اساس وزارتخانه ها لازم است باید به تصویب مجلس  شورای ملی برسد.»

اصل بیست و یکم :«هر گاه در قوانین اساسی وزارتخانه ها قانون و یا تغییر یا فسخ قوانین مقرره لازم شود با تصویب مجلس شورای ملی صورت خواهد گرفت اعم از این که لزوم آن امور از مجلس عنوان شده باشد یا از طرف وزارت مسئولیتی اظهار شده باشد .»؟

اصل بیست و ششم :«ساختن راههای آهن یا شوسه ، خواه به خرج دولت ، خواه به خرج شرکت و کمپانی اعم از داخلی و خارجی منوط به تصویب مجلس شورای ملی است» .

[5]-ماده واحده : چون تشیید مبانی دولت و اساس وزارتخانه هاموافق اصل شانزدهم قانون اساسی باید به تصویب مجلس برسد ، دولت  ملکف است که قانون تشکیلات وزارتخانه ها را اعم از مرکز ولایات) در ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این ماده تنظیم و تقدیم مجلس نماید . این قانون مشتمل بر یک ماده است و در جلسه 15 دیماه 1305 ه . ش به تصویب مجلس شورای ملی رسید .»

[6]-شرکت Societe

اجتماع حقوق چند مالک در شی  معین (یا اشیاء معین) یا بنحو اشاعه خواه به حکم قانون باشد (شرکت قانونی یا قهری مانند شرکت وراث در ترکه) یا بتراضی باشد (شرکت عقدی یاشرکت قراردادی خواه به صورت شرکت تجاری باشد خواه به صورت شرکت مدنی)

[7]-اصل 54 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می دارد ،

دیوان محاسبات به کلیه حسابهای وزارتخانه ها ، موسسات ، شرکتهای دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از انحاء بودجه کل کشور استفاده می کنند به ترتیبی که قانون مقرر می دارد رسیدگی یا حسابرسی می نماید که هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد ، دیوان محاسبات ، حسابها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال رابه انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم نمایند . این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود . »