تحقیق مقاله روش های تنظیم بودجه

*روش های تنظیم بودجه

بودجه دو طرف دارد: درآمد و هزینه. هر یک از این دو طرف باید با درقت بسیار صحت هرچه بیشتر سنجیده شوند؛ زیرا برآورد ارقامی که پایه و اساس منطقی نداشته باشد، نه تنها مفید نیست، بلکه می‌تواند زیانبار نیز باشد. اسلاید (1) *

چون بودجه نوعی برنامه است و بودجه‌نویسی نیز نوعی برنامه‌ریزی، تا حد امکان باید ارکان این برنامه را استواری بخشید؛ از این رو برای پیش‌بینی درآمدها و برآورد هزینه‌ها روشهای مختلفی ابداع شده است که روز به روز از نظر علمی و فنی بر اهمیت آنها افزوده می شود.[1]

با توجه به طبقه‌بندیهای به عمل آمده از بودجه لازم است به روش تهیه و تنظیم بودجه نیز که مبتنی بر همان طبقه‌بندیهاست اشاره‌ای داشته باشیم. در همین راستا روشهای تهیه و تنظیم درآمدها و هزینه‌ها را به طور جداگانه تشریح می کنیم:

*روشهای برآورد و تنظیم درآمدها

تجزیه و تحلیل درآمدها مرحله‌ای اساسی در بودجه‌بندی است. حجم بودجه و برنامه‌های دولت بیش از آنکه متأثر از نیازهای عمومی جامعه باشد، انعکاسی از درآمدها و منابع در دسترس است.[2] اسلاید (2)*

روش تهیه و تنظیم درآمد (پیش‌بینی درآمد)، یعنی پیش‌بینی چگونگی و محل کسب درآمد دولت. پیش‌بینی درآمدهای دولت با توجه به اینکه مخارج دولتی در درجه اول، تابع درآمدها و وضع مالی دولت است امری بسیار فنی و دقیق است؛ هر چند که باید در هر مورد با توجه به وضع خاص اتقتصادی برای هر یک از منابع درآمد از چند روش به طور همزمان استفاده شود. * پیش‌بینیها و برآوردهای دولت صرفنظر از طبقه‌بندیهای آنها به چهار روش ارائه می‌شود که عبارتند‌ از: روش سال ماقبل آخر، روش حد متوسطها، روش پیش‌بینی مستقیم و روش سنجیده منظم. اسلاید(3)*

*روش سال ماقبل آخر. در این روش از بودجه سال مالی گذشته یعنی سالی که بلافاصله قبل از سال مالی جاری قراردارد استفاده می‌شود؛ زیرا اجرای بودجه سال مالی جاری هنوز خاتمه نیافته ‌است و برآورد درآمدها از آخرین بودجه‌ای که اجرای آن خاتمه پذیرفته است گرفته می‌شود. مثلاً برای پیش‌بینی درآمدهای سال 1380 درآمدهای تحقق یافته و قطعی سال 1378 مورد استفاده قرار می‌گیرد.[3] اسلاید (4)* در این روش که در سال 1823 در فرانسه مورد عمل قرار گرفت، برای پیش‌بینی درآمدهای سال آتی، درآمده‌های قطعی سال گذشته ملاک عمل قرار می‌گیرد.

این روش دارای مزایا و معایبی است. از محاسن این روش آن است که چون درآمدهای سال قبل قطعاً وصول شده است، بودجه، تعادل و استحکام خواهد یافت. عیب این روش نیز آن که در این بین یک سال مالی فاصله وجود دارد؛ یعنی در مثال فوق سال 1379 نادیده گرفته می‌شود. علاوه بر آن اوضاع و احوال اقتصادی هر روز تحت تأثیر پدیده‌های جدیدی است که با گذشته تفاوت دارد.  

*روش حد متوسطها. در این روش حد متوسط افزایش یا کاهش هر یک از انواع درآمدها را در یک دوره قبلی (3 تا 5 سال) به دست آورده، بر اساس آن درآمد سال آینده را پیش‌بینی می‌کنند. اسلاید (5)*

روش سال ماقبل آخر با افزایش متوسط، که به روش حد متوسطها معروف است، در سال 1883 در فرانسه معمول شد. مطابق این روش حد متوسط افزایش درآمدها از سالی به سال دیگر در خلال چند سال گذشته محاسبه می‌شود و پس از به دست آمدن آهنگ آن، درآمد سال ماقبل آخر اضافه می‌شود.

مثلاً برای محاسبه درآمد دولت از مالیاتهای مستقیم در سال 1379 درصد تغییر درآمد قطعی دولت از منبع مذکور را طی سالهای 1369- 1378 محاسبه و سپس متوسط تغییر را به دست می‌آورند و با فرض اینکه رشد به دست آمده در سالهای 78- 79 نیز تکرار خواهد شد درآمد سال 1379را محاسبه می کنند.

بدین ترتیب اگر مثلاً درآمدهای مالیات مستقیم به طور متوسط 10 درصد افزایش یابد رقم 10درصد را به درآمد سال ماقبل آخر و سپس به درآمد سال جاری می‌افزایند. علی‌رغم متداول بودن این روش در بسیاری از کشورها، چون این روش با توجه به وقایع اقتصادی سالهای قبل محاسبه می‌شود تحقق آنها مورد تردید است و استفاده از آن بدون اشکال نیست.  

*روش پیش‌بینی مستقیم. در این روش کارشناسان با مطالعه و تجزیه و تحلیل گرایشهای اقتصادی، مبالغ وصول شده درآمد در سالهای قبل و سایر آمارها و اطلاعات، اثر گوناگون را بر هر یک از انواع درآمدها در مدت محدودی از زمان می‌‌سنجند و سپس با تکیه بر تخصص و تجارب خویش مبادرت به پیش‌بینی درآمد برای دوره آتی می‌نمایند.

در این روش که عملاً پس از جنگ جهانی دوم اشاعه یافت اوضاع و احوال اقتصادی با استفاده از روشهای آماری دقیقاً بررسی و با توجه به سایت اقتصادی دولت درآمدها پیش‌بینی می‌گردد.

اسلاید(6) *

*روش سنجیده منظم. این روش دارای فنون و فرمهای خاص است و پیش‌بینی درآمد بر اساس تجزیه و تحلیل همبستگی و جمع‌آوری پرسشنامه‌های نمونه و غیره انجام می‌شود. در تجزیه و تحلیل همبستگی، ارتباط میان وصول مالیاتها و منابع مختلف درآمد در طی دوره یا دوره های معین اقتصادی مورد مطالعه قرار می‌گیرد و سپس بر اساس آن و با توجه به پیش‌بینی وضع اقتصادی در دوره آتی میزان درآمدها پیش‌بینی می‌گردد. شایان ذکر است که این روش در سال 1952 در فرانسه جهت از بین بردن خطاهای فاحش روشهای پیشین معمول گردید. ضریب اشتباه این روش تنها یک درصد بود.

از آنجا که در این روش از فنون آماری پیشرفته‌ای چون ضریب همبستگی[4]، سریهای زمانی و محاسبه کشش پذیری[5] استفاده می‌شود در کشورهایی که در بسیاری از زمینه‌ها با فقر یا نقص آماری مواجه هستند استفاده از روش برآورد مستقیم دشوار خواهد بود. در کشور ما در موارد عدیده این روش مورد عمل قرار می‌گیرد و بایستی کارشناسان پیش‌بینی کننده درآمد در هر مورد با فنون فوق آشنایی کامل داشته باشند. اسلاید(7)*

*روشهای برآورد هزینه ها(طرف دیگر بودجه)

روش تنظیم بودجه متداول       

بودجه متداول یا سنتی یعنی بودجه‌‌ای که در آن اعتبارات هر سازمان دولتی به تفکیک فصول و مواد هزینه مشخص می‌گردد. در این روش بودجه‌ریزی، نوع ماهیت هزینه‌ها نشان داده می‌شود، ولی مشخص نمی‌گردد که هر هزینه برای نیل به کدام هدف یا برای اجرای کدام برنامه یا فعالیت خاص انجام شده است. اسلاید(8)*

یکی از علل اصلی استفاده گسترده از روش بودجه‌ریزی متداول، سالها قبل از به کارگیری سایر روشهای بودجه‌ریزی، ارتباط نزدیک این روش با حسابداری دولتی و امکان اعمال کنترل بوجه‌ای مناسب در آن است؛ زیرا در طبقه‌بندی اعتبارات بر حسب فصول و مواد، برای هر یک از انواع مخارج جاری و سرمایه‌ای، اعتباری معین تصویب می‌شود تا هزینه‌های مربوط به کالا و خدمات خریداری شده در سال اجرای بودجه در محدوده اعتبارات مصوب انجام شوند. بدیهی است هر اندازه اعتبارات مصوب به فصول و مواد هزینه بیشتری تقسیم شوند، به همان میزان انعطاف‌پذیری در اجرای بودجه و اختیارات مؤسسات دولتی در مصرف اعتبارات کاهش خواهد یافت و برعکس، تقسیم اعتبارات به فصول و مواد هزینه کمتر، موجب انعطاف‌پذیری بیشتر در اجرای بودجه و وسیعتر شدن اختیارات مسؤولان اجرایی خواهد شد.[6] در ایران تحولات بودجه‌‌ای در سنوات اخیر صورت گرفته است و بودجه متداول تا سال 1343، که بودجه در وزارت دارایی تهیه می‌شد، تنها روش بودجه‌ریزی بود. 

همان‌طور که اشاره شد در بودجه متداول برخلاف بودجه برنامه‌ای و عملیاتی هدفها و وظایف چندان روشن نیست؛ هر چند که به طور غیر مستقیم نوع هزینه مشخص است (مثل حقوق و دستمزد). این طرز تهیه بودجه خطوط اساسی و روابط برنامه‌ها و هدفها را نشان نمی‌دهد. مثلاً اینکه اعتبار ماده مزبور برای چه عملیاتی است، مشخص نیست. آنچه در بودجه متداول اهمیت دارد، عبارت است از سازمان و مواد هزینه. به عبارت دیگر کافی است که مشخص کنیم بودجه کدام سازمان دولتی یا وزارتخانه‌ای تهیه می‌شود و مواد هزینه آن چیست. بنابراین، در این بودجه فقط با دو نوع طبقه‌بندی سر و کار داریم.

تهیه‌کنندگان این نوع بودجه نیازها و اطلاعات و ارقامی را که مثلاً از وزارت آموزش و پرورش و وزارت بهداشت و درمان و امثال آن جمع می‌شود به صورت پول تقویم و در مقابل، عناوین مواد هزینه را منظور می‌کنند.   

در بودجه ‌متداول برآورد هزینه معمولاً بر مبنای هزینه های قطعی سال ماقبل آخر و نیمه اول سال جاری به عمل می‌آید و تغییرات حجم کار در پیش‌بینی هزینه دقیقاً مورد بررسی قرار نمی‌گیرد. با وجود می‌آورد و از این تصویب اعتبار در قالب مواد هزینه محدودیتی در خرج به وجود می‌آورد و از این رو همان‌طور که اشاره شد هر قدر اعتبارات به مواد ریز بیشتری تقسیم شود قابلیت انعطاف بودجه کمتر می‌شود؛ زیرا نقل و انتقال اعتبارات از یک ماده به ماده دیگر داخل یک فصل یا بین فصول مختلف بودجه معمولاً فقط تا میزان معین و تحت شرایط خاصی امکانپذیر است.

*مراحل تهیه و تنظیم بودجه متداول. مراحل تهیه و تنظیم بودجه متداول را می‌توان به شرح زیر بیان نمود: اسلاید(9)*

*1. شناسایی کامل وضع موجود دستگاه اجرایی.

- شناسایی کلیه اموال و داراییهای متعلق به وزارتخانه. شامل شناسایی کلیه اموال و داراییهای متعلق به وزارتخانه در حال حاضر و  استفاده کامل از تمام آنها و در غیر این صورت علت عدم استفاده از آنهاست. اسلاید (10)*

- هزینه‌های دستگاه به تفکیک. هزینه‌های پرسنلی، اداری، سرمایه‌ای، درصد هریک از آنها به کل هزینه در سه سال متوالی، پرداختهای انتقالی و درصد آن به کل هزینه را شامل می‌شود.

- اطلاعات مربوط به استخدام کارکنان. چون در غالب دستگاهها هزینه‌های پرسنلی رقم عمده‌ای است لازم است اطلاعات کافی در موارد زیر تهیه شود: تعداد کارکنان موجود، تقاضای دستگاه در سال قبل، علل نیاز به کارکنان اضافی، نوع استخدام از نظر تخصیص اعتبار مورد نیاز، بازنشستگان.

اطلاعات مربوط به درآمدهای دستگاه. در تهیه بودجه دستگاهها نخست تنوع درآمدهای آنها مورد رسیدگی قرار می‌گیرد. در رسیدگی به این درآمدها باید این نکات مورد توجه و تجزیه و تحلیل قرار گیرد: چه مقدار از درآمد عمومی دولت به وسیله دستگاه وصول می‌شود و چه راههایی برای افزایش اینگونه درآمدها وجود دارد؟ چه مقدار افزایش در حجم عملیات دستگاه برای افزایش درآمد آن بایستی صورت گیرد و هزینه آن چقدر است؟ در صورت امکان هزینه‌های اضافی مزبور با افزایش درآمد مقایسه گردد. همچنین لازم است بررسی گردد درآمدهای اختصاصی دستگاه و علل افزایش یا کاهش آنها در سال بودجه نسبت به سال جاری چیست، و چه درآمدهای جدیدی را می‌توان پیش‌بینی نمود که قسمتی از هزینه‌های دستگاه را جبران کند.

اطلاعات در مورد ارز مورد نیاز. در مورد هزینه‌های ارزی جمع‌آوری اطلاعات زیر ضروری است:

- مصرف ارز سال قبل به تفکیک کالا و خدمات.

- تعهدات منتقل شده از سال قبل به سال جاری به تفکیک کالا و خدمات.

- داشتن اطلاعات از امکانات ارزی کشور.            

*2. پیش‌بینی نیازها برای سال بودجه. پس از شناسایی وضع کلی باید نیازها را برای سال بودجه پیش‌بینی کرد. نقص عمده بودجه متداول این است که چون بر خلاف بودجه برنامه‌ای و عملیاتی هدف مشخص و روشنی در آن وجود ندارد و بحث و تصمیم‌گیریها بر اساس وضع موجود صورت می‌گیرد در بررسی علت تغییرات به پاسخهای ناقص و مبهم اکتفا می‌شود. مثلاً هدف توسعه و افزایش پزشک در تهیه بودجه متداول  مشخص نیست. اسلاید (11)*

*3. تبدیل نیازهای پیش‌بینی شده به ارزش پولی. در این مرحله باید ارزش پولی آنچه از نیازهای مختلف پرسنیلی و اداری و سایر مواد برآورد شده است با توجه به قوانین و مقررات (مثل قوانین استخدامی و وضع حقوق و دستمزد)، تغییر قیمت و دستمزد، امکانات جابه‌جا کردن و انتقال و نظایر آن برآورد گردد و در هر مورد به هر ماده یا جزء ماده و ریز ماده از هزینه‌هایی که لازم باشد منظور شود. مجموع این هزینه‌ها که به صورت مواد هزینه و فصل تجلی می‌کند بودجه وزارتخانه را به صورت متداول نشان می‌دهد. اسلاید (12)* 

*بودجه‌ریزی افزایشی

این روش با شیوه تغییرات جزئی در تصمیم گیری انطباق دارد. طبق ای روش، برای تصمیم‌گیری جدید به تصمیمهایی که قبلاً در زمینه مورد نظر گرفته شده مراجعه و با توجه به نیازهای موجود، تغییراتی جزئی در آنها داده می‌شود.[7] بودجه‌ریزی افزایشی برای اجتناب از مشکلات ناشی از کار عظیم و پردردسر بودجه‌نویسی سالانه ابداع شده است. بدین ترتیب هر سال مجدداً از اول اقدام به کار پیچیده بودجه‌نویسی نمی‌شود؛ بلکه بودجه‌ریزان با قبول بودجه سال گذشته توجه را روی تغییرات افزایشی متمرکز می‌کنند. در این شیوه، بودجه سال گذشته به عنوان پایه‌ای برای مصارف جاری فرض شده، افزایش سالانه‌ای برای آن در نظر گرفته ‌می‌شود که بستگی به روند تغییرات قیمتها، تغییر حجم عملیات موجود، تقبل وظایف جدید از طرف دولت و عواملی از این قبیل دارد.[8] اسلاید (13)*