فصل اول : بودجه
مفهوم بودجه :
واژه «بودژه » یک کلمه فر انسوی است و از وا ژه فرانسوی قدیمی«بوژت » گرفته شده است. در زبان فارسی بودجه از کلمه فرانسوی « بوژت » به معنای کیف یا کیسه چرمی گرفته شده و وجه تسمیه آن این است که وزرای دارایی فرانسه صورت وضعیت دخل و خرج مملکتی را در داخل آن قرار داده و به مجلس می بردند. البته در انگلیس نیز واژه بودجه از زمان فرا نسه اقتباس شده است . در انگلستان کیف چرمی که محتوای آن صورت مخارج مورد نیاز پادشاه بود توسط خزانه داری که بعداً وزیر دارایی نامیده شد برای تصویب وجوه مورد نیاز پادشاه به پارلمان عرضه می شد . آن کیف باجت نامیده شد و به تدریج به محتویات داخل ان کیف «بودجت » گفتند و به علت ثقیل بودن تلفظ آن در فارسی به صورت بودجه در آمده است . در ایران قبل از انقلاب مشروطه چنین واژه ای در زبان فارسی وجود نداشت اما پس از آن چون در قانون اساسی ایران مباحثی ازقوانین اساسی بلژیک و فرانسه اقتباس شد ، این وا ژه نیز وارد قانون محاسبات عمومی ایران گردید .
تعریف بودجه :
اولین قانون محاسبات عمومی ایران در سال 1290 ه . ش به تصویب رسید در ماده یک قانون بودجه این چنین تعریف شده است :« بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خر ج مملکت برا ی مدت معینی در آن پیش بینی وتصویب شده باشد مدت مز بور را سند مالی می گویند و عبارت است از یک سال شمسی. البته دیدگاهها و تعاریف در مورد بود جه متاثر از نظریه های اقتصادی در مورد دولت است و دیدگاههای موجود در این زمینه نیز تحت تا ثیر شرایط متفاوت سیاسی ، اقتصادی و فرهنگی جوامع است . به طور کلی در میان انواع تعاریفی که از بودجه به عمل آمده، سه دسته عمده را می توان تشخیص داد :
الف) تعاریفی که بر جنبۀ سیاسی بودجه تأکید دارند:
در تعاریفی که از این گروه شکل گرفت بودجه یکی از اصلی ترین جریانات سیاسی جامعه فر ض شده و نظارت و کنترل برای اجرای آن ازموثرترین ومفید ترین ابزارتفکیکی قوای سه گانه ( مجریه ، قضائیه ، مقننه)و کنترل این قوا توسط یکدیگر در آمد .
در سال 1312 ه .ش قا نون محاسبات عمومی جدیدتری که نسبت به قانون سابق تا اندازه ای کامل تر بود به تصویب مجلس شورای ملی رسید . در ماده اول قانون بودجه با تغییرات جزیی چنین تعریف شده است :« بودجه ، لایحه پیش بینی کلیه عواید و مخارج مملکتی است برای مدت یک سال شمسی که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد .» با کمی دقت در تعاریف بیان شده روشن می شود که بنیانگذاران بودجه ایران با اطلاق واژه های سند و لایحه و پیروی از اصل تصویب بودجه توسط نمایندگان منتخب مر دم بیشتر اهداف را دنبال نموده وبر جنبه های بودجه تا کید می ورزیدند .
ب) تعاریفی که به جنبه های اقتصادی ومالی تا کید دارند.
بودجه شاهرگ حیات اقتصادی دولت است که در شریانهای ان منابع مالی و اقتصادی جاری است . تاکید برجنبه های مالی واقتصادی در تعاریف بودجه بعد از گذر از ا قتصاد کلاسیک به اقتصاد نئو کلاسیک صورت گرفت . در این دوران با گسترش دا منۀ فعالیتها و عملیات دولت حجم بودجه ها نیز به سرعت افزایش یافت و در نتیجه تغییر و تحولات بودجه ای نیز در دو زمینه نظری و عملی بشدت به تحولات اقتصادی و مالی پیوند خورد. مقارن این تحولات دگرگونیهای تاریخی و اقتصادی عظیمی به وقوع پیوست؛ بویژه انقلاب اکتبر سال 1917 م در روسیه و رکود و بحران بزرگ سال 1929 در آمریکا و نشر عقاید «جان میناردکینز»بنیانگذار مکتب اقتصادی نئوکلاسیک و دعوت از دولت برای مداخلۀ بیشتر در امور اقتصادی و تولیدی بودجه را به صورت اساسی ترین و اصلی ترین ابزار کنترل و ارشاد اقتصادی و مالی در آورد. در این دوران تعریف بودجه نیز از تحولات و تغییرات تأثیر پذیرفت و کانون تأکید از جنبه های سیاسی – اجتماعی به جنبه های اقتصادی و مالی تغییر یافت. در اینجا به سه نمونه از این تعاریف اشاره می کنیم:
«بودجه عبارت است از یک طرح مالی که در آن نیازمندیهای پولی دولت به طور کلی برای مدت محدودی پیش بینی می شود.»
بودجه عبارت است از طرحی جامع در قالب اصطلاحات مالی که بوسیلۀ آن یک برنامۀ جاری برای مدت معینی اجرا می شود.
بودجه عبارت است از : الف: یک طرح مالی که هم به عنوان شالوده ای برای پیش بینی عملیات آتی و هم برای کنترل آن عملیات به کار می رود؛ ب) یک تخمین از مخارج آتی، ج ) یک طرک نظامدار برای بسیج امکانات و حداکثر استفاده از منابع انسانی، مادی و سایر منابع.
در تعاریف بالا به کار بردن عباراتی چون «طرح نظامدار» ، «طرح مالی» و «طرحی جامع در قالب اصطلاحات مالی» در مورد بودجه، همگی حاکی از اهمیت جنبه های اقتصادی و مالی در بودجه است.
ج) تعاریفی که بر جنبه های برنامه ای و مدیریتی بودجه تأکید دارند.
شاید در نوشته ها و تعاریف دهه های اخیر دربارۀ بودجه، هیچ اصطلاح و مفروضی بیشتر از «برنامه» به کار نرفته باشد.
امروزه واژه های بودجه و برنامه در هم ادغام یا مترادف هم گشته اند (مثلاً بودجه برنامه ای) و یا با هم مورد استفاده قرار می گیرند (مانند برنامه و بودجه) . به هر حال امروز مفهوم هیچ یک از آن دو بدون دیگری قابل درک نیست. مادۀ اول قانون محاسبات عمومی مصوب اول شهریور 1366 بودجه را برنامۀ مالی دولت دانسته، و آن را چنین تعریف می کند: «بودجۀ کل کشور برنامۀ مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاستها و هدفهای قانونی می شود و از سه قسمت زیر تشکیل می شود:
1- بودجه عمومی دولت شامل : الف : پیش بینی دریافتها و منابع تأمین اعتبار که در سال مالی به طور مستقیم و یا غیر مستقیم بوسیلۀ دستگاهها از طریق حسابهای خزانه داری کل اخذ می گردد.
ب) پیش بینی پرداختهایی از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای دستگاههای اجرایی.
2- بودجۀ شرکتهای دولتی و بانکها شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار.
3- بودجه مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجۀ کل کشور منظور می شود. بودجه فعلی کل کشور در قابل بودجۀ عمومی دولت و بودجۀ شرکتهای دولتی ظاهر می گردد.
د) سایر تعاریف :
اگر درخواستهای بودجه، جمع آوری شده و طبق دستور العملها و بخشنامه های بودجه به کار گرفته شوند و اگر فعالیتها به نتایج مطلوب بینجامند. هدف بیان شده در سند بودجه، تحقق یافته است. بنابراین، بودجه بین منابع مالی و رفتار انسانی برای تحقق اهداف و خط مشی ها پیوستگی ایجاد می کند. بدین ترتیب بودجه ریزی عبارت است از تبدیل منابع مالی به اهداف انسانی. به عبارت دیگر بودجه به مجموعه ای از اهداف و برنامه های انسانی به همراه هزینه های مربوط به آنها اطلاق می گردد و به طور کلی بودجه ریزی دولتی ابزار سازماندهی اطلاعات برای اتخاذ تصمیمات مربوط به تخصیص منابع کمیاب مالی است و بودجه فرآیندی است که از طریق آن : 1- سیاستهای دولت به اجرا در می آیند؛ 2- فعالیتهای دولتی به طور مؤثر برنامه ریزی می شوند. 3- نظارتهای اداری و قضایی تحقق می یابند.
با توجه به مجموع تعاریف بودجه ای ، ویژگی های مشترک همۀ تعاریف بودجه عبارتند از :
بودجه یک برنامه مالی و کاری است .
پیش بینی درآمدها و هزینه های مورد نیاز است.
سندی است که باید به تصویب قوه مقننه برسد.
مدت آن محدود است (معمولاً‌یک سال).
هیچ دولتی بدون داشتن بودجه نمی تواند دست به فعالیتی بزند.
اهداف و مقاصد بودجه :
بودجه ریزی از نظر تنظیم، تصویب، اجرا و کنترل اهداف مختلفی را در سیاستهای دولت دنبال می کند: در مرحله تنظیم، بودجه چهارچوبی را برای تنظیم سیاستهای دولت فراهم می کند و فعالیتهای مختلف را برای رسیدن به اهداف توسعه و تقسیم این فعالیتها بین دستگاههای اجرایی تعیین می کند، در مرحله تصویب بودجه وسیله کنترل قانونی است، در مرحله اجرا بودجه ریزی راهنمای مدیران در اجرای سیاستهای تدوین شده است، در نهایت بودجه ریزی مهمترین ابزار کنترل و نظارت بر عملکرد دولت محسوب می شود. به طور کلی، اهداف و مقاصد و نقشهای بودجه ریزی را می توان موارد زیر دانست : الف) قضاوت در مورد توزیع عادلانه وجوه : هدف کمیسیونهای تخصصی برنامه و بودجه مجلس و کمیته های فرعی آن، توزیع عادلانۀ وجوه موجود بین مؤسسات دولتی است. ب) برقراری سیستم پاسخگوئی : مردم یک کشور از طریق فرآیند انتخابات، قوۀ مقننه را به پاسخگوئی وا می دارند. قوۀ مقننه نیز مؤسسات دولتی را به پاسخگوئی وادار می کند به طور خلاصه بودجه وسیله آگاهی و اطمینان مردم از مصرف صحیح و قانونی منابع و وجوه عمومی است . ج) کسب مجوز قانونی برای فعالیتهای دولت : بودجه و ترتیبی که برای اجرایی بودجه در کشورها وجود دارد متضمن مجوزهای قانونی برای مخارج دولتی و تحصیل درآمدهای عمومی است. بودجه مجوزی قانونی است که دولت به کمک آن می تواند پرداختهای دستگاههای عمومی را انجام دهد.
هر هزینه ای موقعی قابل پرداخت است که قوه مقننه اجازۀ آن را صادر نموده باشد. هزینه های مصوب باید صریح، روشن، ساده و قابل فهم باشد.
د) راهنمای ارجای سیاستهای دولت : بودجه ریزی با امکاناتی که به وجود می آورد و ارزیابی ها و بررسی هایی که در خصوص پیشرفت فعالیتهای دولت معمول می دارد، به تصمیمات دولت برای اجرای برنامه ها جامۀ عمل می پوشاند. بودجه، ابزار سیاستهای حکومت است. دولتمردان علاقه مندند سیاستها و برنامه هایشان در طول دوران مسئولیت آنها به انجام برسد. بعضی از این برنامه ها که نیاز به کاهش هزینه و افزایش مالیات دارند تغییر پیدا می کنند. مردم دوست دارند که دولتمردان به برنامه های خود عمل کنند. بودجه نیز ابزاری است برای نیل به هدف.
ه) ابزاری برای کنترل قوۀ مجریه توسط قوۀ مقننه : از هدفهای بودجه تعیین و مشخص کردن عملیات و فعالیتها و مقدار کاری است که دولت در سال انجام آن را تعهد می کند. بدین ترتیب که مسئولیت دولت مسلم می گردد و مبنایی برای نظارت بر هزینه های سازمان های دولتی فراهم می شود. بودجه تنها سند و مدرکی است که به افراد جامعه نشان می دهد دولت چه می خواهد بکند، سیاست کلی و برنامه اش چیست، و سازمانهای دولتی تا چه حد خدمتگزار آنان هستند.