مقدمه:
دراین یادداشت بر آن شدیم تا ضمن معرفی محورها و اهداف طرح هدفمند کردن یارانه ها، به طور خاص به مبحث نظام توزیع یارانه که یکی از محورهای هفت گانه طرح می باشد و تجربیات ۵کشور دنیا در این زمینه بپردازیم.
دولت نهم مهم ترین برنامه اقتصادی خود را درقالب طرحی به نام طرح تحول اقتصادی بیان کرد که هرگز مجال اجرا و حتی بررسی دقیق آن فراهم نشد.
پس از انتخاب آقای دکتر احمدی نژاد به عنوان رئیس دولت دهم، به نظر می رسد که فرصت مناسبی برای بررسی طرح تحول اقتصادی فراهم آمده است؛ چراکه رئیس جمهور نیز مهم ترین برنامه اقتصادی دولت را برای چهار سال آینده، اجرای این طرح عنوان کرده است.
باتوجه به بیانات مقام معظم رهبری درخصوص طرح تحول اقتصادی مبنی براین که «اجرای خوب طرح تحول اقتصادی دولت نهم، قدم بزرگی در پیشرفت کشور است و باید با بررسی چشم اندازها و پیامدها و تدبیر کردن راه های جلوگیری یا کنترل تبعات منفی، این جراحی بزرگ را به سلامت انجام داد و از هرگونه شتابزدگی مطلقا پرهیز کرد» و همچنین تاکیدات رئیس جمهور درخصوص طرح تحول اقتصادی که از آن به عنوان طرحی جامع، کامل، موثر و هدفمند در راستای اصلاح ساختارهای اقتصادی کشور به منظور ایجاد ظرفیت برای افزایش سطح دانش و فرهنگ اقتصادی مردم (یا به عبارتی یک جراحی بزرگ در اقتصاد ایران) یاد کرده است، لزوم مطالعات دقیق و موشکافانه درخصوص ویژگی های اقتصاد ایران، اهداف، مسائل و مشکلات موجود در سر راه اجرای طرح، مدت زمان مناسب برای اجرای طرح، محورها و ... احساس می شود.
دراین مقاله بر آن شدیم تا ضمن معرفی محورها و اهداف این طرح، به طور خاص به مبحث نظام توزیع یارانه که یکی از محورهای هفت گانه طرح می باشد، بپردازیم.
● محورهای طرح تحول اقتصادی
دراین طرح ۷ ریشه اصلی برای مشکلات ساختاری کشور شناسایی شده است؛ براین مبنا این طرح دارای ۷ محور اصلی است که عبارت است از: اصلاح نظام یارانه، اصلاح نظام مالیاتی، اصلاح نظام توزیع کالا و خدمات، اصلاح نظام بهره وری، اصلاح نظام گمرکی، اصلاح نظام بانکی و ارزش گذاری پول ملی. طرح تحول اقتصادی به دنبال اصلاحات هفت گانه مذکور است تا از این طریق اقتصاد ایران مرحله گذار به صنعتی شدن را هرچه سریع تر طی کند.
● ضرورت اجرای طرح تحول اقتصادی
نخستین سوالی که به ذهن می رسد، این است که اصلا چرا باید چنین طرحی در اقتصاد ایران اجرا شود یا به عبارتی چرا اقتصاد ایران بیمار است و به قول آقای رئیس جمهور و بسیاری از اقتصاددانان نیاز به جراحی دارد. دلایل زیر را می توان بر ضرورت تدوین چنین طرحی برشمرد:
۱) متوازن نبودن رشد اقتصادی با ظرفیت های موجود اقتصاد ایران و همچنین نوسانات زیاد نرخ رشد در کشور طوری که از ابتدای پیروزی انقلاب تاکنون کشور نرخ های رشد متنوعی را در بازه زیر صفر (به عنوان مثال نرخ رشد اقتصادی در بازه زمانی ۱۳۵۶ تا ۱۳۶۰منفی بوده است) تا نرخ رشد مثبت دو رقمی (در سال های ۱۳۶۱ و ۱۳۷۰ نرخ رشد اقتصادی ۱۱ درصد بوده است) تجربه کرده است.
۲) تداوم مشکل بیکاری، نرخ بیکاری در دهه اخیر همواره دو رقمی بوده است.
۳) تورم به یک مشکل ساختاری تبدیل شده است، از تکانه نفتی سال ۱۳۵۳ به بعد نرخ تورم همواره ۲ رقمی بوده و از سال ۸۴ (آغاز به کار دولت نهم) به بعد نیز این روند ادامه داشته است.
۴) سهم پایین بهره وری در رشد اقتصادی، شاخص های بهره وری سرمایه و نیروی کار به ترتیب از عدد ۱۰۰ در سال ۱۳۴۴ به عدد ۳۰ و عدد ۸۸ در سال ۱۳۸۵ رسیده است. این درحالی است که سرمنشاء اکثر مشکلات اقتصادی نظیر مهار نیافتن تورم، وجود شکاف عظیم طبقاتی و رشد اندک و نامتوازن اقتصادی ناشی از نرخ بهره وری پایین در عوامل تولید است.
۵) بهره نبردن دهک های پایین درآمدی جامعه از یارانه های پرداختی دولت، مشکل عمده نظام پرداخت یارانه ما این است که یارانه ها به طور هدفمند پرداخت نمی شود بنابراین باتوجه به این که پرداخت یارانه، اغلب از طریق سوبسیدهای قیمتی است، درنتیجه ارتباط مستقیمی بین مصرف کالاهایی که به آن ها یارانه تعلق گرفته است و میزان استفاده از یارانه وجود دارد. بالا بودن میزان ضریب جینی در ایران دال بر ناکارایی نظام یارانه هاست.
۶) نظام مالیاتی کشور در مسیر پیشرفت و توسعه با تنگناها و دشواری هایی روبه روست، به طوری که مالیات ها جای خود را به درآمدهای نفتی برای برآورده ساختن نیازهای کشور داده است.
● شروط اصلی اجرای کامل طرح
با نگاهی گذرا به برنامه های تدوین شده در اقتصاد ایران اعم از برنامه های توسعه اقتصادی قبل و بعد از انقلاب، برنامه های بودجه سالانه، سند چشم انداز ۲۰ ساله و ... یادآوری این سه نکته ضروری به نظر می سد:
▪ نخست؛ زمان بندی مشخص: (یعنی طرح به شکل پروژه تعریف دقیق شود.) بدیهی است که برنامه ریزی علاوه بر اهداف کمی و کیفی باید چارچوب زمانی مشخصی نیز داشته باشد.
دیدگاه های مختلفی درباره مدت زمان اجرای این طرح وجود دارد (۲ سال، ۴ سال، ۶سال و ...) ولی به نظر نگارنده برای اجرای چنین طرحی که ارکان اقتصاد ایران را مورد هدف قرار می دهد و نیاز به تغییرات ساختاری عظیمی دارد، حداقل به یک دوره ۵ ساله نیاز است؛ چرا که ایجاد تغییر و تحول بی گمان باید به صورت تدریجی ایجاد شود و توام با آن ملزومات لازم برای اجرای هرچه بهتر طرح فراهم آید.
شتاب زدگی درباره اجرای چنین طرحی تبعات‌عمده ای از قبیل افزایش نرخ تورم و بیکاری خواهدداشت. پیشنهاد می شود حال که در آستانه طراحی برنامه پنجم توسعه اقتصادی هستیم، اولویت های طرح تحول اقتصادی در این برنامه لحاظ و اجرا شود.
▪ دوم؛ قبول تهدیدها و منافع طرح: بدیهی است که هر طرح اقتصادی منافع عده ای را تهدید می کند و منافع عده دیگری را تامین می سازد چرا که اجرای چنین طرحی به منزله وارد کردن شوک به پیکره بیمار اقتصاد ایران است. بی گمان با اجرای چنین طرحی همگان در بلندمدت منتفع خواهند شد ولی در کوتاه مدت عده ای متضرر می شوند. از این رو دولت باید در برابر سیل مخالفان به ویژه در سال های نخستین اجرای طرح سعه صدر نشان دهد. از طرفی دستگاه های دیگر نیز باید تعامل سازنده ای با دولت داشته باشند و با مخالفت های خود بر دولت فشار نیاورند تا این طرح سرنوشت طرح تعدیل اقتصادی دولت آقای رفسنجانی را پیدا نکند که به دلیل مخالفت ها و ایجاد تورم ۴۹ درصدی در سال ۱۳۷۴، کنار گذارده شد.
▪ سوم؛ وفاق ملی برای اجرای طرح: بدیهی است که دولت برای اجرای این طرح به تنهایی ناموفق خواهد بود. از این رو اجرای صحیح و مناسب این طرح نیازمند ایجاد این باور در بین مردم و همچنین دستگاه های اجرایی و قوای مختلف است که اجرای چنین طرحی برای اقتصاد ایران ضروری است و این طرح به منزله پلی برای گذار‌به صنعتی شدن و ایجاد زیرساخت های آن می باشد درغیر این صورت پای بند نبودن به اهداف و تعهدات طراحی شده در طرح راه به جایی نخواهد برد ضمن آن که دولت های آینده نیز باید نسبت به این طرح پای بند باشند و برنامه های تکمیلی به منظور اجرای هرچه بهتر طرح ارائه و اجرا کنند.
▪ چهارم؛ سازگاری طرح: با نگاهی اجمالی به محورهای اصلی طرح این سوال به ذهن می رسد که آیا مجموعه این طرح ها از نظر موضوع و ابعاد با یکدیگر ارتباط، تجانس و به هم پیوستگی دارد یا خیر؟ همه اقتصاددانان درباره اهداف علم اقتصاد با یکدیگر اتفاق نظر دارند که این اهداف عبارت است از: تعادل تراز داخلی (رشد اقتصادی بالا، نرخ تورم پایین و نرخ بیکاری اندک) و یا اهداف ثانویه همچون تعادل در تراز خارجی (نداشتن کسری یا مازاد شدید در تراز پرداخت ها) ثبات اقتصادی و بهبود تامین اجتماعی که گاهی بهبود توزیع درآمد نیز به این موارد اضافه می شود.
برای دستیابی به این اهداف متغیرها و ابزارهای سیاستی نیز وجود دارد که عبارت است از: متغیرهای مهم سیاستی شامل نرخ ارز، نرخ بهره، نرخ مالیات و ابزارهای سیاستی مانند سیاست های پولی و مالی.
با نگاهی به سرفصل های طرح تحول اقتصادی مشاهده می شود که عناوین طرح با ادبیات رایج اقتصادی سنخیتی ندارد. براساس نظریه تین برگن برای دستیابی به هر هدفی در اقتصاد باید از یک ابزار سیاستی استفاده کرد، سوالی که در اینجا مطرح است این که آیا در اقتصاد ایران به تعداد کافی ابزار برای دستیابی به اهداف مذکور وجود دارد و اگر نه چگونه ابزارهای موجود را به کار گیریم که اهداف موردنظر را به صورت توامان پیش برد؟
پرداخت یارانه در کشورهای دیگر
موضوع دیگر این که محورهای هفت گانه ذکر شده ارتباط بسیار نزدیکی با یکدیگر دارد و به نوعی آمیخته به هم است.
به عنوان مثال بین اصلاح نظام پرداخت یارانه با نظام توزیع کالا و نظام بهره وری و بانکی رابطه تنگاتنگی وجود دارد. درنتیجه در طراحی طرح تحول اقتصادی علاوه بر بررسی دقیق و جزئی نگر باید دیدی جامع نیز وجود داشته باشد.
اشکال ساختاری دیگر این طرح جامعیت نداشتن و ناسازگاری با برنامه ها و اسناد بالادستی ازقبیل سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی و سند چشم انداز ۲۰ ساله است.
به عنوان مثال همگان می دانند که علت اصلی مشکلات اقتصادی کشور را باید در دولتی بودن اقتصاد جست و جو کرد. سیاست های اصل ۴۴ برهمین مبنا ابلاغ شده و قراراست مبنای تحولات اقتصادی کشور باشد درحالی که در سرفصل های طرح تحول اقتصادی خصوصی سازی، آزادسازی ورفع انحصارات مغفول مانده است.
این درحالی است که تجربه بسیاری از کشورها ازجمله ترکیه در زمینه انجام طرح های تحول اقتصادی با خصوصی سازی همراه بوده است، به عبارت دیگر اساسی ترین رکن انجام طرح تحول اقتصادی در اقتصاد دولتی ایران باید توسعه بخش خصوصی باشد.
همچنین این طرح باتوجه به وجود اسناد و برنامه های اقتصادی مختلف که از پیش تعیین شده است، باید از لحاظ الزامات اجرایی، قانونی، اهداف و... با این اسناد سازگاری و هم خوانی داشته باشد. درنظر نگرفتن اسناد بالادستی و از پیش تعیین شده از قبیل سند چشم انداز بیست ساله باعث سردرگمی در اجرای برنامه های کشور و بعضا تناقض در برنامه ها می شود که نتیجه ای جز اتلاف منابع کشور درپی نخواهد داشت.باتوجه به این که مهم ترین محور طرح تحول اقتصادی که در روزهای اخیر نیز در محافل اقتصادی کشور مطرح شده، اصلاح نظام پرداخت یارانه، به ویژه یارانه در حوزه انرژی است، دراین بخش به بررسی تجربه دیگر کشورها در این زمینه پرداخته می شود چرا که بررسی تجربه کشورهای مختلف و توفیقات و ضعف های آنان دراین زمینه می تواند برای سیاست گذاران راهنمای خوبی باشد.
صورتهای هدفمندی و اثرات آن بر کشورهای موفق در این زمینه
در دهه ۱۹۵۰ با مطرح شدن تفکر توسعه و ضرورت توجه به شاخص های رفاه اجتماعی و کاهش فقر، دخالت دولت ها در فعالیت های اقتصادی پررنگ تر شد. دراین دوران دولت ها نقش محوری را درطرح های توسعه و پیشرفت اقتصادی ایفا می کردند و به سرمایه فیزیکی به عنوان محور توسعه توجه می شد ولی از دهه ۱۹۷۰ با شکل گیری تفکر محوریت انسان در توسعه، به جای سرمایه فیزیکی، دولت ها توجه خود را به توسعه نیروی انسانی معطوف داشتند.در این راستا نیز سیاست های مختلفی دنبال شد که یکی از آن ها سیاست های حمایتی اجتماعی از طریق پرداخت یارانه بود. با بررسی اجمالی طرح های پرداخت یارانه در دهه های ۱۹۷۰و ۱۹۸۰میلادی مشاهده می شود که یارانه ها به صورت عمومی پرداخت شده است و گروه خاصی را هدف قرار نمی دهد. اما در دهه ۱۹۸۰ به دنبال بحران بدهی ها و رکود جهانی، کشورها ناچار به اصلاحات در برنامه پرداخت یارانه ها شدند. در ادامه به تعدادی از این طرح ها اشاره می شود